第二编 秦汉时代
第一章 皇帝
一、皇帝制度之形成
殷商部落联盟国家，周代封建国家，君主皆称为王，下统诸侯。东周王政已衰，诸侯力征，竞相称王，更进而称帝。
（1）列国称王。
春秋时代，诸侯列国争霸，尚以“尊王”为号召。盖其时诸侯国土仍小，力量不大，尚仰赖周王在名义上之支持，以便号令其他诸侯，而维持国际均势，故除南方蛮族之楚国外，尚无称王野心。经过两百多年之兼并斗争，存国盖少，诸侯益强，周王之地位益低，大家不但在事实上不尊重周王，即在心理上亦脱离周王为共主的观念。较强诸侯皆欲打破均势，吞并他国，统一天下，所以皆不再“尊王”，而有“称王”之野心。
但此种野心也是逐步表现出来，战国初年尚表面尊王，如三家分晋、田氏篡齐，尚须请求周王的承认。秦国变法图强，大败魏国，尚向周王献捷，受封为伯，又率诸侯朝天子于逢泽（今开封东南）。此尚见秦国仍欲利用周王以便号召他国。
齐国为东方大国。魏分晋得中部，自视为晋之正统，在战国初年，于三晋中亦最强，此时为秦所败，秦得称霸。魏乃联络东方强国之齐，会于徐州，互相承认为王（周烈王三十五年），使秦不能假借周王为号召。因此，秦国也只得称王（周烈王四十四年，秦惠王十三年）。两年后，魏国犀首约魏、赵、韩、燕、中山五国相王，于是中国境内除周王外，秦、齐、楚、魏、赵、韩、燕、中山八国皆为王。
自后百年间为秦、齐、楚争天下之局，秦采连横的外交政策，齐、楚采合纵的外交政策；而一般人心理上也要求统一，各派思想家多有统一的理论，最著名的是阴阳家的“五德终始”说，作为天下统一换代的历史定命论。此本为齐国统一天下作宣传，受命告天的封禅说亦出于齐。封禅说特别推尊泰山，即隐寓齐国为受命中心之意。
（2）秦、齐称西、东帝。
战国后期，楚国渐衰，秦、齐并强，当时各国都已称王，故“王”号已不够响亮。秦、齐乃于周赧王二十七年相议称帝，秦昭襄王称“西帝”，齐湣王称“东帝”，欲以平分天下，旋仍复为王。大约因为既要统一，分帝仍是不通，且可能遭其他各国反对。
（3）帝秦议。
秦、齐称帝后二年，即周赧王二十九年，秦取魏安邑与河内，但齐国灭宋，声势更甚。又二年乐毅以燕、秦、赵、魏、韩之师入齐，至临淄，齐湣王东走莒（近海滨）。自此齐势大衰，不能与秦相抗，国际均势遂失。
周赧王五十五年，秦破赵于长平，坑赵卒四十五万，进围赵都邯郸，秦势大盛。时人拟议，东方放弃抵抗，向秦投降，三晋更自动尊秦为帝，但齐人鲁仲连强烈反对。大约齐国虽衰，尚未忘过去数百年之光荣历史，故不服气。
（4）秦国以武力统一。
秦国不获东方各国共尊为帝，乃继续以武力蚕食六国。至秦王政二十六年尽灭六国，统一天下，遂自制名号为皇帝。汉承之迄清二千年不改。（参看雷海宗《皇帝制度之成立》，《清华学报》9卷4期；韩复智《中国通史论文选辑》上册）
二、皇帝位号
《史记·秦始皇纪》：
二十六年……秦初并天下，令丞相御史曰：“……天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世。其议帝号。”丞相（王）绾、御史大夫（冯）劫、廷尉斯等皆曰：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下……平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：‘古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。’臣等昧死上尊号，王为‘泰皇’。”……王曰：“去‘泰’著‘皇’，采上古帝位号，号曰‘皇帝’。”
按：蔡邕《独断》云，秦始皇以为德兼三皇、功过五帝，故并以为号。汉承之。《独断》云：
汉天子正号曰“皇帝”，自称曰“朕”，臣民称之曰“陛下”，其言曰“制诏”，史官记事曰“上”。车马衣服器械百物曰“乘舆”，其所在曰“行在所”，所居曰“禁中”，后曰“省中”。印曰“玺”。所至曰“幸”，所进曰“御”。其命令，一曰“策书”，二曰“制书”，三曰“诏书”，四曰“戒书”。
三、皇帝权力及其限制
行政、立法、司法、考选、监察之权集于一身。一个真正尽职之皇帝极为辛劳，如始皇本人。
传承既久，皇帝权力亦有相当限制，但为无形的，亦为相对的。
（1）前主所著为律，不得违；但非绝对限制性。
（2）朝议制度。此制对于皇权多少有一定的限制作用。召集权在皇帝或其他掌权者，如太后及其他内朝领袖。议事范围极广，例如：
A. 君主废立。
B. 大封拜。
C. 重大法案。
参议人员无固定限制，总由皇帝诏敕决定，或指定主持人。会议结果报呈皇帝选择决定。参议者可各抒所见，若与众不同，亦可就少数意见与多数意见一同奏上。故汉世朝议本身并不能有所决定，只是向皇帝提供意见，由君主或当权者选择决定，然而对于皇帝权力多少有些影响。
（3）天谴。
儒家所谓“屈民伸君，屈君伸天”，这是儒家欲以天意限制君权。儒家以为君主行政不对人民负责，但须对天负责；而“天视自我民视”，故归根结底，行政善恶仍由人民的观感反应出来。天帝对君主行政的善恶，可以“祥瑞”与“灾异”分别表示赏罚。当人民遭遇困苦起而叛乱推翻君主，也是因为天看见皇帝终不改悟，而“不复谴告，更命有德”。
以灾异为君主之过失所致，此说最初倡言最力者为董仲舒，彼于武帝时对策说：
国家将有失道之败，而天乃先出灾害以谴告之，……以此见天心之仁爱人君而欲止其乱也。自非大亡（无）道之世者，天尽欲扶持而全安之。（本传）
此后持此说者甚多，宣帝也说：“皇天见异，以戒朕躬。”谷永更警告说：“终不改寤，恶洽变备，不复谴告，更命有德。”（本传）
皇帝为保全君位，避免灾异，惟有从勤政爱民着手。如有过失招致灾异，就当下诏罪己，举贤良，求改失，赦罪犯，免官吏，后来皇帝又把责任推到辅佐天子的三公身上，有灾异则免三公。
四、皇位继承
始皇未预立太子。汉代通常预立皇子为太子，以嫡长为原则。太子既立，不轻易更动，叔孙通曰：“太子天下之本，本一摇，天下震动。”太子居东宫，置官属师傅以下，组织颇庞大，如一小朝廷。
五、后宫制度
后宫与皇太后宫。
（1）太后宫。嫡长制有缺点，嫡长子死，则立长孙，但往往年幼，不能治事，则太后乘机揽权。
秦宣太后（昭王时代）；
汉吕太后；
后汉临朝者更多。《后汉书·皇后纪》：
皇统屡绝（无子也），权归女主，外立者四帝（注：安、质、桓、灵），临朝者六后（注：章帝窦太后、和帝邓太后、安帝阎太后、顺帝梁太后、桓帝窦太后、灵帝何太后）。
临朝听政仪式：帝与后同朝群臣，事实上全由太后作主。蔡邕《独断》云：
秦汉以来，少帝即位，后代而摄政，称皇太后诏，不言制。……后摄政，则后临前殿，朝群臣。后东面，少帝西面。群臣奏事上书，皆为两通，一诣太后，一诣少帝。
太后即使不临朝，亦颇干预政治。如《田蚡传》：景帝时，御史大夫赵绾请毋奏事东宫（此时太后居东宫）。窦太后大怒，乃罢逐赵绾、王臧，而免丞相窦婴、太尉田蚡。
若皇帝崩而无嗣，太后更有策立皇帝之权。如废昌邑王，立宣帝，即由朝臣奏太后行之。安帝之立亦由太后策命。
太后宫名长信，或名长乐（长信宫是长乐宫内之一宫殿），宫置官，其长官原为詹事，后称少府；亦有卫尉。
（2）后宫。皇后、夫人以下甚多，并置官属。
六、因皇帝制度而产生之三种特殊势力
（1）宗室。
血缘关系亲近，而在实际政治上往往颇疏远。
A. 秦之先世，宗室（即前编所谓公族）势力本强，大庶长执政，往往废立君主。
B. 商鞅变法剥夺宗室特权，终秦之世，宗室无势力，皇室孤立无援而亡。
C. 汉初惩秦之弊，大封同姓，以藩汉室。但在中央仅初期得势，稍后并不得势。
D. 吴楚七国乱后，对于宗室限制益严。《光武十王传》称自汉兴以来宗室子弟无得在公卿位者。又宗室不得典三河。
（2）外戚。
因后宫、太后宫而产生两种人，第一是外戚，第二是宦官。外戚如秦之穰侯，汉初之诸吕，昭、宣之霍氏，西汉末年之王氏，西汉终亡于王氏。光武虽禁外戚，不得与政，然东汉仍有窦氏、梁氏等，外戚势力仍强。盖太后临朝，惟恃父兄辅政。
（3）宦官。
宦官为皇帝后妃之奴仆，出入禁中，最能与皇帝接近，故得用事。如秦之赵高，汉宣、元时中书令弘恭、石显，东汉宫中悉用宦者。自和帝时郑众等参议诛窦宪后，渐预政事，终至宦官擅权，有党锢之后，汉以衰亡。
东汉外戚、宦官之争，实际上即皇帝与太后之争，而基本原因是东汉皇帝多短寿，致多幼主与外立者。
第二章 辅政制度
一、丞相制
秦有丞相、太尉、御史大夫，或称三权分立，其实不然。太尉虽秦官，但实际职权无考，用人亦无考；以汉初例之，盖亦不是常置之官，不得与丞相并列。御史大夫则上卿之秩，号为丞相之副（此亦不妥），更不得与丞相比隆，故秦及西汉（至少前期）应称为丞相制时代。
（1）丞相之名称。
《秦纪》武王二年，初置丞相，左右各一人，但有时只一人。始皇时又为左右丞相。
如《始皇纪》：
三十七年十月癸丑，始皇出游，左丞相（李）斯从，右丞相（冯）去疾守。
《李斯传》：
二世拜赵高为中丞相。
《始皇纪》称高为丞相。盖一官，以其宦者，故加“中”为称。
汉初置丞相一人，掌承天子，助理万机，高祖十一年更名相国。
孝惠、高后时置右、左丞相，此可能与高祖临终时评论王陵、陈平之才性有关，以陈平辅助王陵。秦尚左，而汉尚右，右尊于左。
文帝时，右丞相周勃病免，陈平专为丞相，只一人。
武帝以刘屈氂为左丞相，分丞相府为二，以待天下远方之选，但终未除人。
（2）丞相之任用。
A. 秦用客卿为相。
B. 汉初丞相必以列侯为之。公孙弘非列侯，拜相即封为平津侯，“其以为故事”。东汉初年始不封侯。
C. 例由御史大夫迁任。哀帝时，朱博奏言：
故事，选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相。（《汉书·朱博传》）
（3）丞相职权。（看周道济《汉唐宰相制度》）
《汉书·百官表》：“丞相……金印紫绶，掌丞天子，助理万机。”此即无所不管。
《后汉书·杨秉传》：
汉世故事，三公之职无所不统。
《史记·范雎传》：
范雎既相秦……天下之事，皆决于相君。（见参考资料一 ）
《汉书·黄霸传》：
太尉官罢久矣，丞相兼之。
《后汉书·陈忠传》：
疏曰：“汉典旧事，丞相所请，靡有不听。”
A. 就权力行使之方式而言：
甲：朝议领导权。
乙：被咨询权。
丙：谏诤权。周亚夫谏封皇后兄王信事即为例。
丁：封驳权与不平署权。此皆较一般诤谏为积极有效。封驳权乃书面上之“作为”，如哀帝令益封董贤，丞相王嘉“封还诏书”。不平署乃书面上之“不作为”，如桓帝诏郡国逮捕党人，“案经三府，太尉陈蕃……不肯平署”，此当为西汉丞相之旧权。
戊：奉行权。其意发自君上，丞相承而行之。此观诏书下达之情形，可知一切诏书皆由丞相奉而行之。（见参考资料二 ）
己：奏行权。其意发自臣下，君下“可”而行之。此权不待言，朝廷大事，群臣集体奏议，必以丞相领衔。例见《三王世家》。又《霍光传》，光定策废昌邑王，逼群臣从其议，但在正式奏上太后时，仍以丞相杨敞领衔，光次之，下为诸将军、御史大夫、列侯、诸卿。
B. 就权力所及之事项言：一切大政皆参决。特举其人事行政方面之权力。
甲：用人权——任命与推荐（后之吏部之权）。
《荀子·王霸》已言相职在度百官功过，行赏罚。陈平亦云宰相之职：“使卿大夫各得任其职焉。”
卫宏《汉旧仪》云：
旧制，令六百石以上尚书调拜迁；四百石长相，至二百石，丞相调除。
据此，可见中上级官吏皆由尚书（皇帝秘书处）任命，丞相能直接任命的权力很有限，但推荐权则甚大。如《田蚡传》：
当是时，丞相入奏事，坐语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：“君除吏已尽未？吾亦欲除吏！”
乙：惩罚权。
一般而言，高级官吏有过，当先奏请，然后惩罚，但重大情节，可先罚后奏。如《刘屈氂传》：戾太子败出城，司直田仁部不闭城门，屈氂欲斩仁。御史大夫暴胜之谓丞相曰：“司直吏二千石，当先请，奈何斩之！”上闻之，责大夫曰：“司直纵反者，丞相斩之，法也，大夫何以擅止之！”胜之惶恐自杀。又《晁错传》：错为内史（九卿之一），有罪，丞相申屠嘉奏请诛之，未准。“罢朝，因怒谓长史曰，吾当先斩以闻。乃先请，固误”。《灌夫传》：丞相田蚡言：“灌夫家颍川，横甚，民苦之，请案之。上曰，此丞相事，何请？”
丙：主计（记簿：户口、财政收支、囚犯、建筑等）考课权。
《张苍传》：
明习天下图书计籍，以列侯居相府，领主郡国上计者。
《丙吉传》：
岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚。
（4）丞相地位之尊崇。
A. 秩万石，金印紫绶。
太尉虽与丞相相同，但不常置。
御史大夫仅中二千石，银印青绶。
B. 位列侯。
C. 皇帝待以殊礼：在舆为下，御坐则起（皇帝遇到丞相时，乘车要下车，坐着要起立，以示对丞相敬礼）；疾病视之数，死则临吊之，废宗庙之祭，公卿以下皆会葬。
因为地位太崇，形成“将相不辱”、“不对理陈冤”之习惯。丞相不接受审判。若丞相真有罪，则会送丞相牛、酒，以示丞相应自杀。
（5）相府僚佐。
长史、司直以下诸曹掾属组织颇庞大，得开阁养士（还可招贤）。
（6）丞相制总论。
秦始皇时，“天下事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈，不得休息”。可见一切政事由皇帝自行处理。
汉代前期则不然。汉代制度可称为“集权的信托制度”。皇帝虽掌握国家最高权力，但一般政务原则上完全交付丞相，由丞相全权处理；丞相又将地方政务交付郡国守相全权处理。此种信托制度，盖渊源于高祖之任萧何。高祖与何早有深刻的了解。高祖统兵征伐，何恒居守，支援前方，无不集权，而且忠诚可信。
高祖为雄才大略之主，对于琐务，可能也无兴趣，既有老朋友老僚属可以信任，所以一切委其集权。惠帝生性宽厚，更加信赖萧何。曹参继之，吕后、文、景，皆遵为章。其时黄老思想盛行，更不会有所更张。至武帝时，此制始改。此种制度似约与近代责任内阁制略相当，惟此制并无理论基础，更无法律基础，只是由于特殊关系而形成，遇到自己想管事的君主如武帝，便遭到破坏。（参看劳干《汉代政治组织的特质及其功能》）
二、三公制
（1）丞相制下之太尉与御史大夫。
秦及汉初，实无三公之制，惟古有三公，故得泛称丞相、太尉、御史大夫为三公。
A. 太尉。
秦世似称国尉，亦不常见。汉初置废不常。见置时间前后合计不过二十年。
高祖二年，卢绾为太尉。五年，为燕王，罢太尉官。（《汉书·百官公卿表》，下同）
高祖十一年，周勃为太尉，后官省。
高后四年，周勃为太尉。
孝文元年，勃为相，灌婴为太尉。
孝文三年，婴为丞相，罢太尉官。
孝景三年，置太尉官，中尉周亚夫为之。七年，迁为丞相，罢太尉官。
孝武建元元年，置太尉官，田蚡为之。二年免，罢太尉官。
以后不见置。
B. 御史大夫（实乃皇帝之秘书长，故奉皇帝之旨“下”丞相）。
《汉书·百官公卿表》：
御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。
《朱博传》亦称御史大夫为上卿。应劭曰：“侍御史之率，故称大夫。”《茂陵传》谓秩中二千石。
可以考见西汉前期御史大夫之性质史料：
《高祖纪》十一年求贤诏：“御史大夫昌下相国，相国下诸侯王……”
《周昌传》高祖欲废太子立戚姬子如意，御史大夫周昌不奉诏：“臣期期不奉诏。”
《汉旧仪》：“御史、卫尉寺在宫中，御史大夫寺司马门内。”
《薛宣传》，谷永曰：“御史大夫，内承本朝之风化，外佐丞相，总理天下。”
《史记》褚补《三王世家》，元狩六年封王之制，诏书曰：“御史大夫汤下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守诸侯相。”
《居延汉简》卷一：“□□（御史）大夫广明下丞相，承书从事下当用者，如诏书。”
综合所有史料看来，御史大夫实为皇帝的秘书长，犹稍后之尚书令。（参看《中国地方行政制度史》甲部）
（2）三公制。
丞相制出自法家。西汉中叶儒家渐得势，好以古议今，改丞相制为三公制，亦儒家胜利之一端。
A. 成帝末绥和元年——丞相、大司马、大司空。
《朱博传》何武奏称：“古者民朴事约，国之辅佐必得贤圣，然犹则天三光，备三公官，各有分职。今末俗之弊，政事繁多，宰相之材不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效。”于是上赐曲阳侯王根大司马印绥，置官属（本有大司马，无印绶官属，为内朝官）；以御史大夫何武为大司空，封列侯，皆增秩与丞相相等，以备三公之官（可见之前无三公，皆托古也）。
B. 哀帝建平二年恢复丞相独相制。朱博等议，以为汉家自有制度，自天子之号下至佐吏皆非承袭古制，而独改三公，无益于治，故复旧制。
C. 元寿二年——大司马、大司徒、大司空。
D. 光武帝建武二十七年，大司徒、大司空两府皆去“大”字，又改大司马为太尉（以王莽由大司马篡位），三公并为宰相，而太尉为尊，并废封侯之制。
E. 献帝建安十三年罢三公官，复置丞相、御史大夫官，行丞相制，以便曹操专政。
（3）三公分职。
东汉三公分职：
《续百官志》注引《韩诗外传》：
司马主天，司空主土，司徒主人。
《续百官志》：
太尉公一人，掌四方兵事功课，岁尽即奏其殿最而行赏罚。……凡国有大造大疑，则与司徒司空通而论之。国有过事，则与二公通谏争之。（注引《汉官目录》：“太常、光禄、卫尉三卿，太尉所部。”）
又：
司徒公一人，掌人民事，凡教民孝悌、逊顺、谦俭、养生送死之事，则议其制，建其度，凡四方民事功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。……凡国有大疑大事，与太尉同。（注引《汉官目录》：“太仆、廷尉、大鸿胪三卿，司徒所部。”）
又：
司空公一人，掌水土事。凡营城起邑浚沟洫、修坟防之事，则议其利，建其功。凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。……凡国有大造大疑，谏诤与太尉同。（注引《汉官目录》：“宗正、大司农、少府三卿，司空所部。”）
三、内朝与尚书
（1）内朝。
A. 内朝官及内外之别。
秦及汉初，无所谓“内朝”、“外朝”。有之自武帝始。自大司马、大将军、左右前后等将军、侍中、给事中、左右曹、（中）常侍、散骑、诸吏，皆为“中朝”，即“内朝”，多为加官；丞相以下诸卿、诸令丞皆为“外朝”。尚书在西汉亦为内朝，后渐变为外朝。“外朝”盖因“内朝”之名而相对称之。
B. 内朝官之起源与演变（内外朝之形成）。
武帝不甚任大臣而其时政事繁多，不能不召集一批人（顾问团）以自助，常议事于内廷，且以难外廷公卿，是为汉代内朝之开端。当时诸将军尚不得预闻政事；内朝官仅有侍中、常侍、左右曹、给事中、诸吏、尚书等职，而天子即为内朝之领袖。及武帝临崩，以外戚霍光为大司马大将军辅少主，遂成为内朝之领袖，于是前后左右将军、车骑骠骑将军、卫将军等，亦相继为内朝官之一分子。内朝系统形成后，汉代中央行政制度大变，内朝主决策，外朝主执行。丞相由全朝领袖，退居外朝领袖，丞相府由最高决策机关，退居最高执行机关。
此种转变当另有一背景，即汉初政治为功臣贵族集团所把持，丞相为这一集团之当然领袖。至武帝时代，这一班功臣已老死殆尽，这一集团之势力已削弱，丞相必由功臣列侯出任之传统已无法维持；而武帝又为一雄才大略之主，极欲打破丞相掌权之传统，遂乘机收揽政权。不意临终立幼主，不得不付霍光以辅政大权，于是内朝之权凌驾外朝之上，终成王莽篡夺之谋。（见参考资料三 ）
东汉之制，大体承西汉之旧，所不同者，皇帝新立，例置太傅、录尚书事，薨则不复置。
西汉中期，中朝官大体已为外戚与宦官所把持；东汉尤甚，劳干云：
从西汉晚期开始直到东汉，都成为外戚及宦官专政局面，不论外戚或宦官，都是属于内朝。外戚当政，都加上将军的名义；宦官当政，也大都是中常侍。
C. 内朝官侵夺外朝官之权力。
内朝官对于外朝官，自始即是一种箝制力量，参考资料三所引《严助传》所记，不过其开始。自霍光秉政，更见内朝压制外朝，如昭帝元始中，廷尉少府治桑弘羊故吏吴反事，丞相田千秋召二千石博士会公车门，议问吴法。千秋封上众议，大将军霍光以千秋擅召中二千石以下，内外异言，遂下少府、廷尉狱。朝廷皆恐丞相坐之。（《杜延年传》。参见参考资料四 ）
又《王嘉传》，嘉为丞相，奏荐故廷尉梁相，尚书劾奏嘉迷国罔上，“下将军中朝者议”，皆以为嘉应迷国不道法。诏假谒者节，召丞相诣廷尉诏狱。
上列资料皆见外朝长官受制于内朝之证。及外朝由丞相制变为三公制，内外权力更失平衡。
（2）尚书。
A. 萌芽。战国时代有“掌书”、“主书”之职，盖即秦、汉尚书之任。
B. 秦及西汉尚书权力之发展。尚书本为少府小吏，在殿中主发书，故曰尚书，亦称中台，实亦中朝官之一种。
《汉官仪》：
秦代，少府遣吏四人在殿中，主发书，故号尚书，尚犹主也。汉因秦置之，故尚书为中台，谒者为外台，御史为宪台，谓之三台。
因为掌书与皇帝接近，易得皇帝信任，职权渐渐崇大，组织亦渐扩大而制度化，进而渐渐代替御史大夫为皇帝的秘书机关（三公制行后，御史大夫更为大司马，脱离皇帝秘书之地位，尚书更可乘机代替御史大夫成为皇帝秘书之职），故常代表皇帝行事。
天子责问丞相，则使尚书；丞相对诏，则尚书受辞。（《黄霸传》）
代皇帝选第二千石。（《冯野王传》）
地方官奏事，称为对尚书。（《陈遵传》）
“故事，诸上书者，皆为二封，署其一曰副。领尚书者，先发副封，所言不善，屏去不奏。”此更握先察奏章之权。“相复因许伯白，去副封防雍蔽。宣帝善之，诏相给事中，皆从其议。霍氏杀许后之谋始得上闻。”（《汉书·魏相传》）
元帝用宦者石显为中书令（中尚书令），以中人无外党，委以政事。“事无大小，因显白决，贵幸倾朝，百僚皆敬事显”。
C. 东汉事归台阁（台阁即指尚书台）。
光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。
《后汉书·李固传》：
今陛下之有尚书，犹天之有北斗也。斗为天喉舌，尚书亦为陛下喉舌。……尚书出纳王命，赋政四海，权尊执重，责之所归。
所谓事归台阁，本指天子自理，但天子不能经常如光武之能干，故台阁中之尚书便能揽权，国事处理皆归尚书。尚书无宰相之名，而有宰相之实；三公有宰相之名，而无宰相之实。故《汉书解诂》云：“士之权贵，不过尚书。”
D. 四项重要权力。下列诸权，西汉之渐获得，东汉更制度化。
第一：颁下诏书，受百官奏章。石刻中屡见其例。
第二：审查奏章。明帝永平二年明诏某些奏章，尚书可抑而不省。（此可参看前引《魏相传》）
第三：选署官吏权。《陈宠传》：
今之三公，虽当其名，而无其实。选举诛赏，一由尚书。
第四：主大计。
E. 尚书组织之发展。
秦时只以少府四吏给事殿中。汉初当无大异。武帝正式置尚书四员，成帝加一为五员。
《汉旧仪》：
尚书四员，武帝置。成帝加一为五：侍曹尚书，主丞相御史事；二千石曹尚书，主刺史二千石事；民曹尚书，主庶民上书事；主客曹尚书，主外国四夷事；三公曹尚书（此成帝置），主断狱事。
东汉之制，据《续百官志》，只就前述之制分主客为南北二曹，共为六曹。而《晋书·职官志》述东汉事云：“光武以三公曹主岁尽考课诸州郡事；改常侍曹为吏部曹，主选举祠祀事；民曹，主缮修功作盐池园苑事；客曹，主护驾、羌胡朝贺事；二千石曹，主词讼事；中都官曹，主水火盗贼事。”此与《续百官志》大异，不知为何演变也。
而观《晋志》所记六曹分职与西汉分职大异。其主要不同，在分职之原则。《汉仪》、《续志》所显示之分职原则乃就奏事者之身份而分之；《晋志》所显示之分职原则乃就政事之类别而分之。而此种新分法又自成帝置“三公曹”始。尚书诸曹前后分职原则之差异，正显示尚书之职由掌受章奏进而掌理政事之过程。
尚书诸曹之上有尚书令为之长，仆射佐之，又有左右丞。其增置演变不详。令仆与六曹尚书，统称八座。西汉尚书令秩仅六百石；东汉，令千石。仆射尚书皆六百石，丞与郎则四百石。
F. 领尚书事。
尚书职亲近皇帝，但位不尊。西汉权臣利其权，故领其事，如霍光为大司马大将军辅政，而领尚书事，是也。其他内朝辅政诸臣亦类多“领”、“平”尚书事或曰“视”尚书事，何人任职亦无一定制度。至东汉渐制度化，每帝即位，辄置太傅录尚书事，薨辄省。又太尉常录尚书事，司徒偶录之。而最重要者，西汉领尚书事者多为内朝官，高级外朝官绝无领之者；东汉则皆由外朝官领录之。盖尚书台本为内朝机构，东汉尚书职在综理政务，实已宰相化，故转为外朝也。因此录尚书事者反不如西汉之重要矣。至曹操辅政加“录尚书事”，自此又成为权力的表征。如魏之曹爽、司马师、司马昭，蜀之诸葛亮、蒋琬、费祎、姜维，晋之贾充、东海王越、王导、桓温、谢安、刘裕等皆加“录尚书事”，以统政事。
第三章 中央政务分职机关——诸卿寺
汉代中央政务分行机关，通常称为“九卿”，按《周礼·考工记》匠人：“外有九室，九卿朝焉。”注：“六卿、三孤为九卿。”是古有“九卿”之称，即《周礼》六卿，加少师、少傅、少保为九卿也。而秦及汉初实无“九卿”之名。《朱买臣传》：“征入为主爵都尉，列于九卿。”时在武帝世。又《王尊传》，为京兆尹“备位九卿”。《朱博传》：“罢刺史更置州牧，秩真二千石，位次九卿。”是在武帝以后。大抵“九卿”之称，似武帝时及其以后始见史传。
西汉所谓“九卿”，为数实不止九，大约凡秩中二千石者皆卿也。“九”盖数之极，犹言“诸”耳。真正九卿制度盖与三公制同时成立。兹就秩中二千石，称为卿者，分列如下：
（1）太常。
位居诸卿之首，以列侯居之。其后渐卑。《汉书》卷一九上《百官公卿表》：
奉常，秦官。掌宗庙礼仪。有丞，景帝中六年更名太常。属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞。又均官、都水两长丞，又诸庙寝园食官令长丞，有廱太宰、太祝、令丞，五畤各一尉。又博士及诸陵县皆属焉。（全部属员二千余人）
太常居九卿之首，而职掌宗庙礼仪，此仍为古代神权政治之延续，另方面仍见其为家臣性质。古代教育学术本在卜祝之手，故此时教育学术官司亦统于太常。
（2）郎中令（为皇帝亲兵。源自战国，多为大臣子弟为之）→光禄勋。
郎中令即廊中令。武帝太初元年，更名光禄勋。掌宫殿掖门户。属官有大夫、郎、谒者、期门、羽林，皆无定员。此为皇帝的侍卫长，故居宫中，称为“内卿”。秦及汉代初年，此职在政治上极重要，后演变行政人员训练机关。故东汉郎中令之权不及西汉。
（3）卫尉。
景帝时曾更名中大夫令。掌宫门卫屯兵，故卫尉亦在宫内。属官有公车司马、卫士、旅贲三令、丞及其他屯卫官。卫尉专指未央宫卫尉，常置。其他宫不常置卫，且其卫尉官号书明宫名，如太后所居之长乐宫，有太后时置卫，官名长乐卫尉。
（4）太仆。
掌舆马，大驾则执驭。属官有车府令丞及大厩、未央、家马、骏马等六厩令丞，以及边郡六牧师苑令丞。西北边凡苑三十六所，养马三十万匹。此因掌天子车马而推及国家马政。
（5）廷尉。
廷尉，秦官，景帝更名大理，武帝建元四年复名廷尉，掌刑狱。凡郡国谳疑罪，皆处当（相当于某条法律）以报。廷尉为掌国政之官，然观其名称，本亦人主宫廷之职。廷尉执法为天下之平，已下廷尉，虽天子亦不当干涉。（见参考资料五 ）
廷尉犹今最高法院兼司法行政部，既掌司法行政，又就刑案作最后审判，然有时亦奏上皇帝亲决。特别大狱，又有会审之制。
（6）典客→大行令→大鸿胪。
典客，秦官，掌诸归义蛮夷及诸侯。景帝中六年更名大行令，武帝太初元年更名大鸿胪。属官有行人（太初元年更名大行令）、译官、别火三令丞，及郡邸长丞。
旧有典属国，后并职于大鸿胪。
（7）宗正。
秦官，掌皇帝亲属。序王国嫡庶之次及诸宗室亲属远近，例以宗正为之。
（8）治粟内史→大农令→大司农。
治粟内史，秦官。景帝后元年更名大农令，武帝太初元年更名大司农。掌诸钱谷金帛诸货币。郡国四时上月旦见钱谷簿，边郡诸官请调度者，皆为报给，损多益寡，取相给足。其职署如今之财政部、经济部。
其属官有太仓、均输、平准、都内（主钱财储备）、籍田、斡官、铁市，分置令或长。又郡国诸仓、农监、都水六十五官（盐官、铁官，当在内）各置长丞，皆属之。
（9）少府。
掌山海池泽之税及市租，以供皇室用度。
颜师古曰：“大司农供军国之用，少府以养天子。”此见汉宫中、府中之财政用度分得很清楚。
少府属官特多，诸凡宫中一切生活如食、衣、文书、娱乐、医药、奴婢、丧葬皆有专官掌理，归少府统辖，故少府实为皇室的管家，“少府”之名亦对“大府”而言。
以上九者东汉之九卿，盖西汉三公制实行后已如此。
（10）中尉→执金吾。
中尉，秦官，掌徼循（巡）京师（宫外）。武帝太初元年更名执金吾。吾犹御也。
应劭曰：“执金革以御非常。属官有武库等令丞。”
按：长安宫廷防卫森严，皇帝殿阁由郎中令防卫；殿外宫内，由卫尉防卫；宫外长安城，由执金吾防卫。
（11）内史。
后分为左、右内史，右内史更名京兆尹，左内史更名左冯翊。
（12）主爵都尉→右扶风。
内史掌京师畿内，主爵掌列侯，更名为京兆尹、左冯翊、右扶风之后，称为三辅，分掌畿内数十县，既为中央官，又为地方官，但皆位列于九卿。
（13）卿制总论。
A. 秦、汉之卿本多由君主家臣发展而来。即就所谓九卿者而论，除“廷尉”、“大司农”、“大鸿胪”所掌为国家政务外，其“太常”、“光禄勋”、“卫尉”、“太仆”、“宗正”、“少府”六卿皆天子家臣。有或兼长国政，有或演变为掌国政之职耳。
B. 汉代诸卿大多各统领若干署。署置令或长，故令之名为卿下之低级长官。然前列诸卿在秦及汉初亦往往称为“令”，如“光禄勋”曰“郎中令”；“卫尉”曰“中大夫令”；“大司农”曰“大农令”；“大鸿胪”曰“大行令”，则以“卿”统“令”之整齐制度当是较后之事制。按：中大夫令之定名卫尉在景帝世，而郎中、大农、大行三令之更名皆在武帝太初元年，则以“卿”统“令”之系统化，当是武帝末年事，而“卿”名确定亦在武帝末年。署名之确定及其隶属关系之确定，亦大抵如此。
C. 汉代前期虽已有“九卿”之名，然卿数实非为“九”。考之载籍，称为卿者至少十四个。大抵九卿制度正式成立当与“三公”制度同时。
D. 汉诸卿之职，上承君相分掌政务，诸凡政策之拟定与执行，皆是其职，故地位极崇，属官组织亦庞大。
第四章 地方行政制度
［详《中国地方行制度史》第一、二册《秦汉地方行政制度》］
注意要点：
（1）地方行政结构。
汉初制度一切承袭秦，惟统治地方的政策，为适应当时客观形势，采取郡县与封建双轨并行制度：
景帝、武帝以后，封建王国名存实亡，王国行政权全操于中央任命之国相，故名为封建王国，实与一般郡无异，故此时表面上仍为郡与国双轨制，实际上已为单轨制，与秦相同。
中央政府——郡（王国）——县
（2）汉代地方行政制度之优点：
A. 地方长官在其辖境有完整且强有力的军政权，可独断独行，不受任何牵制，故行政效率极高。且郡国一百有多，各郡国地方不大，其强固的军政权力不会形成对中央的威胁。
B. 郡、县长官一定要用他郡人，但其属吏一定要用本郡本县人，故长官对于属吏虽有绝对控制权，但不能任用私人，属吏虽自治本乡，但须绝对服从长官命令。
C. 登仕之途径，主要的是由地方长官就属吏中或辖境之平民中选拔优秀分子，送到中央。只有在地方上表现其能力与德行，才能以求上进之机会，故人才得以分布在四方，地方行政亦得以办得好。不像后代，人才集中到中央，一为地方小吏，便无出路机会，行政办事亦没有积极性。
D. 地方自治的精神为历代所不及。
第五章 任用制度
一、秩禄与印绶
（1）秩禄表：
汉吏禄甚薄，低级官员之俸禄，不足以给养妻子，详见崔寔《政论》。仲长统以为本秦之旧，薄吏禄以给军用。
（2）印绶。
天子用玺，传国玺以和氏璧为之。
金玺禄绶——诸侯国王。
金印紫绶——丞相（相国禄绶）、太尉、三公、上将军。
银印青绶——御史大夫以下至比二千石。
铜印墨绶——千石至比六百石。
铜印黄绶——五百石至比二百石
散官，加官，及大夫、博士、议郎、郎中等皆无印绶。
二、任用种类与任用限制（从略）
三、仕途
（1）荫任。
《汉旧仪》：“吏二千石以上视事满三年，得保同产（即兄弟）若（或）子一人为郎。”
《王吉传》疏称：“今使俗吏得任子弟，率多骄骜，不通古今……宜明选求贤，除任子之令。”
哀帝即位，除任子之令。其后虽有任子者，但硬性规定任子之权，已不复见。
（2）赀选。
《汉仪注》：“訾五百万，得常侍郎。”按：钱五百万即金五百斤，汉世十金为中家之产，故五百万极富有者。
（3）地方定期察举之一：郡国举孝廉。
A. 孝廉制之起源：《汉旧仪》：“高后选孝悌为郎。”此为选孝悌之始见。《循吏文翁传》：“以郡县察举，景帝末年为蜀郡守。……选郡县小吏开敏有材者，以为右职，用次察举，官有至郡守刺史者。”知汉初已有郡县察举之制。
B. 孝廉制之确立：盖于武帝建元元年。
《汉书·董仲舒传·对策》曰：
夫长吏多出于郎中、中郎。吏二千石子弟选郎吏，又以富訾，未必贤也。……臣愚以为使诸列侯、郡守、二千石各择其吏民之贤者，岁贡各二人，以给宿卫。且以观大臣之能，所贡贤者有赏，所贡不肖者有罚。夫如是，诸侯吏二千石皆尽心于求贤，天下之士可得而官使也。
数年以后，元光元年（武帝即位第七年）始诏郡国贡孝廉各一人。班固曰：“州郡举茂才孝廉，皆自仲舒发之。”
C. 孝廉制之内容：
甲：察举者之资格——郡守、王国相。顺帝诏曰：“其令郡国守相视事未满岁者，一切得举孝廉吏。”是强制，视事未满岁者不得举人。
乙：被举者之资格——前后标准有异。本为“孝”、“廉”两科。孝举民，廉察吏。后并为一科，兼察吏与民。东汉大约只察举吏，至和帝时，左雄又奏限年四十以上。
丙：察举人数——武帝元光元年诏，本为每郡国各一人，不知何时增为两人。东汉和帝以为不均，从丁鸿议，以户口为率，每二十万口举一人；不满二十万，二岁一人；不满十万，三岁一人。稍后边郡（幽、并、凉）例外，口十万以上，岁亦举一人；不满十万二岁一人；五万以下，三岁一人。
丁：除官——孝廉到中央，例除郎中，称为孝廉郎，碑刻中所见之郎，十之八九皆由孝廉出身。
（4）地方定期察举制之二：州举茂才。
武帝元封四年令诸州各举秀才一人，似为特举，非岁举。东汉避光武帝讳，改称茂才（魏复曰秀才），为岁举，即定期察举。地位较孝廉为高，多得为县令。
按：《续百官志》注引《汉官目录》所记光武帝建武十二年诏书，三公、九卿、军将与司隶州牧同得举茂才，且得举廉吏。因三公、九卿、军将人数不多，似亦非强制，故其察举不如郡国守相及州刺史察举之大有影响。
（5）博士弟子甲科：此为武帝时丞相公孙弘所奏定。
《史记·儒林传》：
弘奏曰：“为博士官置弟子五十人，复其身。太常择民年十八以上，仪状端正者，补博士弟子。郡国县道邑有好文学、敬长上、肃政教、顺乡里、出入不悖所闻者，令相长丞上属所二千石（郡守、国相），二千石谨察可者，当与计偕，诣太常，得受业如弟子。一岁皆辄试，能通一艺以上，补文学掌故缺；其高弟可以为郎中者，太常籍奏。”制曰：“可。”
《汉旧仪》云：
太常博士弟子试射策，中甲科补郎，中乙科补掌故。
（6）公府（相府）掾。
武帝时丞相公孙弘开东阁辟士，《汉旧仪》上云：
丞相设四科之辟，以博选异德名士，称才量能，不宜者还故官。第一科曰德行高妙，志节清白。二科曰学通行修，经中博士。三科曰明晓法令，足以决疑，能案章覆问，文中御史。四科曰刚毅多略，遭事不惑，明足以照奸，勇足以决断，才任三辅剧令。……第一科补西曹南阁祭酒，二科补议曹，三科补四辞八奏，四科补贼决。
按：所补皆为丞相府诸曹属吏，称为公府掾。府掾外放，或期月而掌州郡，或数岁而至公卿。此类人升官较快，因曾于丞相府办事，故此亦为一重要仕途。
（7）诏举：不定期选举。
由皇帝下诏举之，既无定期，亦无一定科目，何人有选举权亦随时不同，全由诏书随时决定。科目虽无一定，但多少可作归类，有：
A. 贤良方正，直言极谏。
B. 文学茂材。
C. 勇武知兵法。
D. 德行。
E. 其他——因事立名。
诏举多因灾异或因临时需要而下诏选举。选举者之资格，自丞相、御史大夫以下至州郡长官皆有之，或临时遣中央官吏出巡，因而选举人才，被举者到中央，或由皇帝亲自第试。
（8）结论。
汉代仕途，主要者不外上列七径。第一种“荫任”，盖为古代贵族制之遗存。第二种“赀选”，当为战国以来所兴起，可视为资产阶级、新兴贵族之特权。此二者便利达官富豪子弟之进身，自非合理之制度。“孝廉”、“茂才”、“射策甲科”、“公府”四途，则为一般文吏儒生努力进身之阶，而大抵皆创始于武帝之世。“诏举”，汉初已行之，其定制亦在武帝以后，为平民及低级官员仕进之显途。自此以后，“荫任”、“赀选”两途渐见衰替，而“孝廉”以下诸途，逐渐昌盛，遂使汉代政治本质起重大变化。
盖自战国以来，政权已逐渐开放，汉祖崛起草莽，政府阵容，可谓彻底平民化。此实旷古未有之新面。然彼辈既纯朴农工，于政治设施茫然不解，更无新理想可言，故一切法制，悉承秦旧，“荫任”、“赀选”盖其类耳。是以功臣封侯食采，子弟平流涌进，而不知随时向民间吸收新因素，增加新血轮，致政府与民间日逐悬隔，在上人材日稀，在下民情隔膜。上下不能连贯，有僵化为新贵族之趋向。逮“孝廉”、“茂才”、“射策”、“公府”之制行，遂使民间优秀分子有进身之阶，而政府亦可随时与民间接触，吸收新空气，增加新血轮，俾能新陈代谢，永远保持有朝气之新生命，而政府之社会基础，亦因之而巩固。此等制度，使文人主政之力，为他代所不能比。且“孝廉”、“茂才”来自四方，虽边远荒裔，皆可自达，观光京师，向心朝化。汉世始自列国归于一统，又复开拓疆土，倍于旧壤，皆赖此类制度，凝聚四方之向心力，增强国家统一基础，政府有纵的社会基础，有横的地理基础，汉世所以能统一控制四百年，此为一重要因素；而中国二千年统一政府，亦于焉植基。
本编约述
（1）秦代政制大体为战国制度之集结，而作进一步之行政集中。可谓法家思想发挥到极高点。
（2）汉初政制除了适应客观环境实行郡县、封建双轨制之外，一切制度皆承秦之旧，惟政令则反秦之弊。因为政令反秦之弊，故制度形式虽与秦不异，但统治状况实甚松懈，此与当时社会情况，黄老思想，以及朝廷当政者之素质皆有关系。
（3）秦代实行中央集权，而中央权力又集中在皇帝。汉高祖统一天下不久即弃世，不及收揽政权，而功臣集团势力庞大，丞相为此集团之领袖，故对于国政有极大之处理权力。同时对于地方亦采取放任政策，封建王国固保持其半独立状态；即郡守亦多为功臣出任，对于郡政可自由处理，中央常不干涉。
（4）后来朝廷渐采集权政策，逐渐削弱地方行政权。到武帝时代，功臣集团之势力已衰，武帝又为雄才大略之主，遂得乘机收揽政权，在中央形成内朝，控制政府，使外朝丞相九卿渐退处于执行内朝所定政策之地位。在地方，建立刺史监察郡国之州制。这样又倾向于中央集权，且权力集中到皇帝，不在丞相。
（5）权力集中到皇帝，势必常常走上大权旁落之地步。武帝以后权力常掌握在内朝大臣之手，而有外戚、宦官之祸。
（6）武帝收揽政权，对于汉廷而言，可谓为一大失策，然武帝对于政制，亦有其重大优异之创建，最主要者为建立平民入仕之途径。汉初，入仕之重要途径有二，一为荫任，二为赀选，这样长久下去，便会僵化为贵族政治。武帝创建郡察孝廉，州举茂才，及博士弟子射策甲科等制度，开平民知识分子入仕之坦途，因此促成社会之灵动性（social mobility）。后来隋唐进士科举亦是沿此方向发展，使中国社会不能产生固定的贵族阶级，此与印度、日本、欧洲社会大有不同。且孝廉、茂才皆地方推荐而来，全国百余郡国，无论其在中原或边疆，无论居民之为华夏民族，或边裔少数民族，亦无论其经济文化发展之高低，一律一视同仁，皆以户口多少为比例。推荐人才到中央为郎官，在首都观摩数年，然后分派在中央或地方（不到本籍）任职，这样增加了地方四裔对中央的向心力。秦汉时代中国第一次走上统一之途，能维持四百年之久，此一制度尽了相当的功能。中国经此长久的统一局面，已凝成为不可分之一体，自后政治上纵然时或有离心的叛乱出现，但最后终归统一，得此制度影响甚大。换言之，中国二千年来世界性国家之局面，为旷世所未有，此一具有阔大胸襟不分夷夏一视同仁之制度，实有其历史性的影响作用。
附录：参考资料
（一）《史记》卷五六《陈丞相世家》：
孝文帝乃以绛侯（周）勃为右丞相，位次第一；平徙为左丞相（原为右丞相），位次第二。……居顷之，孝文皇帝既益明习国家事，朝而问右丞相勃曰：“天下一岁决狱几何？”勃谢曰：“不知。”问：“天下一岁钱谷出入几何？”勃又谢不知。汗出沾背，愧不能对。于是上亦问左丞相平。平曰：“有主者。”上曰：“主者谓谁？”平曰：“陛下即问决狱，责廷尉；问钱谷，责治粟内史。”上曰：“苟各有主者，而君所主何事也？”平谢曰：“主臣！（张晏曰，若今人谢曰惶恐）陛下不知其驽下，使待罪宰相。宰相者，上佐天子理阴阳、顺四时，下育万物之宜；外镇抚四夷、诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”孝文帝乃称善。右丞相大惭。出而让陈平曰：“君独不素教我对！”陈平笑曰：“君居其位，不知其任邪？且陛下即问长安中盗贼数，君欲彊对邪？”于是绛侯自知其能不如平远矣。居顷之，绛侯谢病请免相，陈平专为一丞相。
（二）褚补《三王世家》：
元狩六年封王之制：“御史大夫汤下丞相，丞相下中二千石，二千石下（此下字衍）郡太守、诸侯相。”
居延简：
□□（御史）大夫广明下丞相，丞相义下中二千石、二千石、郡太守、诸侯相。
又简：
丞相相下车骑将军、将军、中二千石、二千石、郡太守、诸侯相。
《汉书》卷五九《张安世传》：宣帝时，安世拜大司马车骑将军，领尚书事。“职典枢机，以谨慎周密自著，外内无间。每定大政，已决，辄移病出。闻有诏令，乃惊，使吏之丞相府问焉。自朝廷大臣莫知其与议也”。
（三）《汉书》卷六四上《严助传》：
郡举贤良，对策百余人，武帝善助对，繇是独擢助为中大夫。后得朱买臣、吾丘寿王、司马相如、主父偃、徐乐、严安、东方朔、枚皋、胶仓、终军、严蔥奇等，并在左右。是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝廷多事，娄举贤良文学之士。公孙弘起徒步，数年至丞相，开东阁，延贤人与谋议，朝觐奏事，因言国家便宜。上令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数诎。
《汉书》卷七七《刘辅传》引孟康曰：
中朝，内朝也。大司马左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝也。
钱大昕《三史拾遗》：
《汉书》称中朝官或称中朝者，或称朝者，其文非一，惟孟康此注最为分明……给事中亦中朝官，孟康所举不无遗漏矣。（耕望按：左右曹亦中朝官下缺汉也在中朝官之列。）然中外朝之分，汉初盖未之有，武帝始以严助、主父偃辈入直承明，与参谋议，而秩尚卑。卫青、霍去病虽贵幸，亦未干丞相御史职事。至昭、宣之世，大将军权兼中外，又置前后左右将军，在内朝预闻政事，而由庶僚加侍中、给事中者，皆自托为腹心之臣矣。此西京朝局之变，史家未言明之，读者可推捡而得也。
（四）《汉书》卷六六《杨敞传》：
为丞相。……大将军（霍）光与车骑将军张安世谋欲废（昌邑）王更立。议既定，使大司农田延年报敞。敞惊惧，不知所言，汗出洽背，徒唯唯而已。延年起至更衣，敞夫人遽从东箱（厢）谓敞曰：“此国大事，今大将军议已定，使九卿来报君侯，君侯不疾应，与大将军同心，犹与无决，先事诛矣。”延年从更衣还，敞、夫人与延年参语许诺，请奉大将军教令，遂共废昌邑王。
（五）《汉书》卷五〇《张释之传》：
民惊乘舆，文帝以付廷尉论之，释之处以罚金。帝怒，释之曰：“法者，天子所与天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。且方其时，上使使诛之则已。今已下廷尉，廷尉，天下之平也，壹倾，天下用法者皆为之轻重，民安所错其手足？”释之曰法者天子所与天下公共也。
《汉书》卷二三《刑法志》：
高皇帝七年制诏御史：“狱之疑者，吏或不敢决。有罪者，久而不论；无罪者，久系不决。自今以来，县道官狱疑者，冬谳所属二千石官（即指郡国长官）。二千石官以其罪名当，报之。所不能决者，皆移廷尉；廷尉亦当，报之。廷尉所不能决，谨具为奏，傅（附也）所当比律令，以闻。”
（六）《汉书》卷十九上《百官表》：
少府，属官有尚书、符节、太医（先属太常）、太官（主膳食）、汤官（主饼饵）、导官（择米）、乐府、若卢（主收藏兵器有狱）、考工室、左弋、居室（佐弋射）、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官令丞。又胞人（庖人）、都水、均官（盖本主市价）三长丞，又上林中十池监，又中书谒者、黄门、钩盾（主园囿）、尚方（作禁器刀剑）、御府（主天子衣服）、永巷（主宫婢）、内者（禁中布张诸物）、宦者八官令丞。诸仆射、署长、中黄门皆属焉。