二十 地方政治
周末封建崩溃，而郡縣代興，至秦廢封建而行郡縣，不旋踵而亡，其效未
著。漢興踵秦之制，以郡縣治民，内外相维，遂奠定吾國二千年政制型範。
漢代内外職，無畸重畸輕之弊，爲後世所稱颂。郎官出宰百里，郡守人爲九卿，故內外之職無可輕重於其間。法制疏则，郡縣得行其意，故中央不侵地方之權，發兵開倉，必命於天子，故地方無侵叛之事，此其最著者也。天下之大不過數十郡國，郡守之能否，皆筒在帝心，故多良郡守。掾辟除皆出自守相，不似後代出於吏部，故其遗擇易精。掾屬皆本郡人，故能周知地方之利病。兩漠地方政治之獨於後世，非幸也，宜也。由其去封建未遠，地方得略存自治之意，掾屬之於長官，有君臣之分，爲服喪制服，出死赴難，昭於史策，非一二數，即其驗也。《漠書·百官表》云：“大率十里一亭，亭有長，十亭一，鄉有三老、有秩、啬夫、游微。三老掌教化，啬夫職聽訟，收赋稅，游微微循禁賊盗。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之。”《後漠書·百官志》云：“鄉置有秩、三老、游徽。本注曰：‘有秩，郡所署，秩百石，掌一人。其娜小者，縣置啬夫一人，皆主知民善恶，爲役先後，知民贫富，爲赋多少，平其差品。三老掌教化，凡有孝子顺孫，貞女義婦，讓财救患，及學士爲民法式者，皆扁表其門，以興善行。游微掌微循，禁司姦盗。又有鄉佐，鄉，主民收赋税。’亭有亭長，以禁盗贼。本注曰：亭長，主求捕盗贼，承望都尉。”里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：‘里魁掌一里百家，什主十家，伍主五家，以相檢察，民有善事恶事，以告監官。’”《百官表》注引《漢官儀》云：“五十六老衰乃得免爲民，就田應令，逃爲亭長，是亭長以下出於民選也。”顾亭林之論曰：“漠時嗇夫之卑，猶得以自舉其職，故爱延爲外黄鄉夫，仁化大行，民但聞啬夫，不知郡縣。而朱邑自舒桐嗇夫，官至大司晨，病且死，其子曰：‘我故爲桐鄉吏，其民爱我，必葬我桐，後世子孫奉我不如桐鄉民。’及死，其子葬之桐鄉西廓外，民共爲起冢立祠，時祠祭，至今不絕。”二君者皆其縣人也，必易地而官，易民而治，其然哉？爲本地之人则明於本地之利害，治行尤著者，可累擢至大官，则自尊重而恥犯法，其賢於後世，不亦速乎？
《續漢書·百官志》云：“外十有二州，每州刺史一人，六百石。本注曰：‘秦有監御史，監諸郡。漢興省之，但遣丞相史分刺諸州，無常官。孝武帝初置刺史十三人，秩六百石。成帝更爲牧，秩二千石。建武十八年，復爲刺史，十二人各主一州，其一州司隸校尉諸州常以八月巡行所部郡國，録囚徒，考殿最。初歲盡詣京都奏事，中興但因計吏。”是刺史初爲监察官，故權重而秩卑，變爲地方長官，各统一州，地方行政仍操於郡縣。《漠書·鲍宣傅》云：“遷豫州牧，歲餘，丞相司直郭奏：“宣舉错烦苛，代二千石署吏聽訟，所察過條，行部乘傳，去法駕，駕一馬，舍宿鄉亭，爲所非。”宣坐免。”雖爲州牧，猎以六條韶書律之，署史聽訟，則以爲過教條。蓋漢爲兩级制，以郡縣治民而以刺史监臨之，其性質爲中央之派遣，以所统者大，爲地方長官則難制也。所謂六條詔書者，《百官表》注引《漢官典職》云：“刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條、强宗豪右田宅踰制，以强陵弱，以眾暴寡。二條、二千石不奉韶書，遵承典制，倍公向私，旁韶守吏，侵渔百姓，聚爲姦。三條、二千石不恤疑獄，風属殺人，怒则任刑，喜则淫赏，烦援刻暴，截黎元，爲百姓所急，山崩石裂，祥訛言。四條、二千石遗署不平，苟阿所愛，蔽賢顽。五條、二千石子弟恃怙榮势，請託所監。六條、二千石違公下比，比附豪强，通行货路，割损正令也。”六條詔書專爲豪强與二千石而設，蓋刺史之職非以居官臨民，而使之监察官吏與豪强，所以保全人民也。兩漢地方官吏之政所考见者，一曰平訟理，二日禁盗賊，三日興學校，四日隆禮讓，五日集流民，六曰荒地，七曰修水利，八曰治道路，九日精選舉，十日度田畝，十一日去迷信，十二曰變風俗，然皆不若摧抑强豪之，可見漠代社會豪宗强右甚多，此乃六國之遗，私權立則與上爭民，故不容於大一统之世，而武、宜之世所以多酷吏耳。又中國政治思想首重安民，安民之要，莫先於除其害，故摧豪强乃爲政之急務。《漠書·張敞傳》云：“拜爲冀州刺史，敞起亡命，復奉使典州，既到部，而廣川王國群不道，賊連發，不得，敞以耳目發起贼主名區處，誅其渠帥。廣川王姬昆弟及王同族宗室劉調等通行爲之囊，吏逐捕窮窘，跡皆入王宫，散自將郡國吏，車數百兩，守王宫，搜索調等，果得之殿屋重鲸中。敞傅吏皆捕格断頭，縣其頭王宫門外，因劾奏廣川王。”《後漠害·郅憚傅》云：“郅稍遷冀州刺史，時冀部屬郡多封諸王，賓客放縱，類不检節。壽案察之，無所容贷，乃使部從事專住王國，又徙督郵舍王宫外，動静失得，即時騎驛言上奏王罪及劾傅相，於是藩國畏懼，並爲遵節。”《蘇章傳》云：“顺帝時换爲并州刺史···以摧折强豪忤旨坐免。”《徐理傅》云：“後稍遷荆州刺史，時董太后姊子张忠爲南陽太守，因執放，减罪数，璆臨常之部，太后遣中常侍以忠屬理，理對曰：‘臣身爲國，不敢聞令。’”《張禹傅》云：“建初中爲揭州刺史，歷行郡邑，深幽之處，莫不畢到，親録囚徒，多所明舉、吏民希見使者，人懷喜悦。”《李傅》云：“復拜司隸校尉，時張讓弟朔爲野王令，贪殘無道，至乃殺孕姆，開膺属威嚴，懼罪逃還京師，因匿兄讓第舍，藏於合柱中，膺知其狀，率将吏卒破柱取朔，付洛陽狱，受辭畢，即殺之。”此刺史以監臨二千石排抑豪强爲職務也。刺史爲恆久住外之監察官，於是復有時派遣者。《武帝纪》元狩六年詔曰：“今遣博士大等六人分循行天下，存寡廢疾無以自振業者，贷與之。論三老孝弟以爲民師，翠獨行之君子，微諸行在所，朕嘉賢者，樂知其人，廣宜厥道，士有特招，使者之任也，詳周隐處亡位及冤失，姦猾爲害，野荒治苛者，舉奏。郡國有所以爲便者，上丞相、御史以。”《宣帝纪》永康四年韶曰：“遣大中大夫疆等十二人循行天下，存寡，覽觀風俗，察吏治得失，舉茂材異倫之士。”此皆刺史之外而又加派者。若顺帝之遣八使巡行天下，則并刺史而亦察之，常住於外之刺史，與臨時派遣之使者，皆與地方政治有關，而非地方長官也。
漢代地方官吏爲郡守縣令，朝廷於郡守尤重。《漠書·循吏傅·序》云：“及至孝宜，繇仄陋而登至尊，興於固，知民事之艱難。自霍光薨後，始躬萬機，属精爲治，五日一事，自丞相以下，各奉職而進，及拜刺史守相，親見同，觀其所繇，退而考察所行，以質其言，有名實不相應，必知其所以然。常稱曰：‘庶民所以安其田里而亡歎息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！以爲太守，吏民之本也。数變易則民不安，民知其將久，不可欺罔，酒服從其教化，故二千石有治理效，輒以墨書勉属，增秩赐金，或爵至關內侯，公卿缺則選諸所表以次用之。”《通典·職官十五》云：“後漠亦重其任，或以尚令僕射出爲郡守。（鍾離意、黄香、桓榮、胡廣是也。）或以郡守入爲三公。（虞廷、第五倫、桓虞，鮑昱是也。）”漢代於郡守既重其任，又加之以久，史稱黄霸爲颍川守八年，張敞爲京兆尹九年，冯鲂爲魏郡守二十七年，王霸爲上谷守二十餘年，祭彤爲遼束守幾三十年，衛飒爲桂陽太守十二年，故漠人言治皆以久任爲歸，王嘉、朱浮之所論可觀矣。郡守縣令之政績以誅戮强豪爲最多，亦惟此易於立名。《後漢書·酷吏傅·序》云：“漢承戰國餘烈，多豪猾之民，其兼并者則陵横邦邑，桀健者则雄張里，且宰守曠遠，户口殷大，故臨民之職，專事威断，族滅姦軌，先行後聞。肆行刚烈，成其不撓之威；違眾用已，表其難测之智。至於重文横入，爲怒之所遷及者，亦何可勝言。故乃積骸滿，漂血十里，致温舒有虎冠之吏，延年受屠伯之名，豈虚也哉！若其摧挫勢，摧勒公卿，碎裂頭腦而不顧，亦爲壯也。自中興以後，科網稍密，吏人之嚴害者，方於前世省矣。”范氏之言可謂知本也。兩漠摧抑豪强者，實不僅《酷吏傅》諸人。《漢書·杜延年傅》云：“爲北地太守，延年乃選用良吏，捕繁强豪。”《陳咸傅》云：“復爲南陽太守，所居以殺伐立威，豪猾吏及大姓犯法，輒論输府，以律程作司空，爲地白木杵，春不中程，或私解脱甜鐵，衣服不如法，輒加罪笞。督作劇，不勝痛，自绞死者，數百十人，久者猫出腐爛，家不得收，其治放嚴延年，其廉不如。”《尹翁歸傅》云：“爲束海太守..束海大豪郯許，仲孫爲姦猾，亂吏治，郡中苦之，二千石欲捕者，以力勢變詐自解，終莫能制。翁歸至，論棄仲孫市··缓於小弱，急於豪强。”《趙廣漠傳》云：“遷颍川太守，郡大姓原，褚宗族横，賓客犯爲盗贼，前二千石莫能禽制。廣漢既至數月，誅原、褚首，郡中震栗。”《後漢書·蔡茂傅》云：“爲廣漠太守..時陰氏賓客在郡界多犯吏禁，茂輒纠案而無回避。”《張酺傅》云：“爲束郡太守···醋雕儒者，而性剛断，下申擢用義勇，搏擊豪强。”《范康傅》云：“遗太山太守，郡內豪姓多不法，康至，奮威怒，施嚴令，莫有干犯者，先所請奪人田宅，皆還之。”《趙熹傅》云：“後拜令，大姓李子春先爲琅琊相，豪猾并兼，爲人所患。熹下車，開其二孫殺人，事未發覺，即窮洁其姦，收考子春，二孫自殺。京師爲請者數十，终不。”此其著明者也。然西漢酷吏又多於束漢，西溪治尚嚴明，束漢则務宽博教也。《後漢書·李固傅》云：“今之進者惟财與力，伏聞韶書務求宽博，疾暴，而今長吏多殺伐致聲名者，必加遗赏，其存宽和無黨援者，辄见斥逐。”《宋均傅》云：“均性宽和，不喜文法，常以爲吏能弘厚，雖食污放猶無所害，至於苛察之人，身或廉法，而巧黠刻削，毒加百姓，災害流亡，所由而作。”雖束漢酷不絕於世，而政治理論則求和厚也。盖缘雨漢社會不同，故治之之道不能不異。《漢書·何并傳》云：“嚴本以孝行爲官，謂掾史爲師友，有過輒閤自责，终不大言。”郡中大亂，此西漠不利於宽和之明效也。《後漢書·劉宽傅》云：“典三郡，温仁多恕。”《何敞傅》云：“遷汝南太守，敞疾文俗吏以苛刻求常時名，故在職以宽和爲政。立春日，常召督邺還府，分遗儒術大吏，案行周縣，顯孝弟有義行者，及舉冤獄，以《春秋》義断之，是以郡中無怨聲，百姓化其恩禮，其出居者，皆歸着其父母，追行喪服，推财相讓者，二百餘人。置立禮官，不任文吏，又修理陽舊渠，百姓赖其利。”此束漢政治利於宽和之效也。
守令之易見成效者爲誅戮豪猾，豪猾之所聚，恒在通都大邑，三輔、洛陽、颖川并號難治，守令亦於此著其聲稱，其餘邊速之地，亦易見效，以其有待於開發者多耳。《漠善·文翁傅》云：“景帝末爲蜀郡太守··.·至今巴蜀好文雅，文翁之化也。”《後漢書·宋均傳》云：“調補辰陽長，其俗少學者而信巫鬼，均爲立學校，禁絕淫祀，人皆安之。”《陸康傳》云：“除高成令，縣在邊垂，售制，令户一人具弓弩以備不虞，不得行來。長者新到，發，民缮修城郭。康至，皆遣，百姓大悅，以恩信爲治，寇盗亦息。”《李忠傅》云：“忠以丹陽越俗不好學，嫁娶禮儀衰於中國，乃爲起學校，習禮容，春秋，選用明經，郡中向慕之，墾田增多，三間流民占著者五萬餘口。”《傅》云：“遗桂陽太守，郡與交州接境，颇染其俗，不知禮则。飒下，修庠序之教，設婚姻之禮，期年同，邦俗從化。先是含、滇陽、曲江三縣、越之故地、武帝平之，内桂陽，民居深山，濱溪谷，習其風土，不出田租。去郡遠者或且千里，吏事往来，輒發民乘船，名曰‘傅役’。每一吏出，及数家，百姓苦之，飒乃鑿山通道五百餘里，列亭傅，置郵驛，於是役省劳息，鑫吏杜絕。”《任延傅》云：“微爲九真太守··九真俗以射爲業，不知牛耕，民常告糴交趾，每致困乏。延乃令鑄作田器，教之絮田晴，歲歲開廣，百姓充给。”《許荆傅》云：“桂陽太守，郡濱南州，風俗脆薄，不識學義，荆爲設喪紀婚姻制度，使知禮禁。”此皆著績效於邊地之顯證，而邊地物產富饒，亦多食
吏。《後漠書·贾琼傅》云：“舊交趾土多珍產，明瑞、翠羽、犀，象、琦瑁、異香、美木之屬，莫不自出，前後刺史率多無清行。”《第五倫傅》曰：“蜀郡肥饒，人吏富宵，掾史家資，多至千萬。”邊速既爲特殊區域，故致效異於常情焉。
又後世言吏治者每謂束漠優於西漠，實則不然，蓋地方政治與中央政治有密切之關係，西漠之衰，權貴擅政而已，而未致於瀆亂朝政，後漠則由中央政治之败壤，而施及四方。《後漢·梁冀傅》云：“百官遗召，皆先到冀門，檄謝恩，然後敢詣尚書。”《五行志》云：“時中常侍單超、左馆、徐璜、具瑗、唐衡在帝左右，縱其鑫慝，海内慍曰：一將軍死，五將軍出，家有數侯，子弟列布州郡。’”《蔡邕傅》云：“光和元年遂置鸿都門學，畫孔子及七十二弟子像。其諸生皆救州郡三公翠用辟召，或出爲刺史、太守，人爲尚書、侍中，乃有封侯赐爵者，士君子皆恥與爲列焉。”在此情形之下，地方政治焉得不壤。又兼天子鬻官賣爵，官吏强索货賂，以货得官者自取之於人民。《崔傅》云：“靈帝時，開鸿都門榜賣官爵，公卿州郡下至黄，各有差。其富者则先人錢，貧者到官而後倍输，或因常侍、阿保别自通達。是時段，樊陵，張温等雖有功勤名，然皆先货财而後登公位。”《羊續傅》云：“靈帝欲以續爲太尉，時拜三公者皆輸束園禮錢千萬，令中便督之，名爲‘左”。其所之往，輒迎致禮敬，厚加赠賂，續乃坐使人於單席，舉福袍以示之曰：‘臣之所资，惟斯而已。’左白之，帝不悅，以此不登公位。”《陳球傳》云：“稍繁陽令，時魏郡太守縣求纳货賂，球不與之，太守怒而撾督郵，欲令逐球，督郵不肯。”凡此類事，西漠之所经無也。朱穆谓“公赋既重，私款又深，牧守長吏，多非德選，食無，遇人如虜，或绝命於笔楚之下，或自贼於迫切之求”，此非束漢政治之實狀哉！故讀史者觀其治亂隆污之故，亦所以爲鑒戒焉。