现行县制与县政的种种色色
——廿四年九月十八日峨眉军训团第二期第三大队讲话
陈教育长，贺大队长，各位同志：
现在峨眉训练第三大队都是行政教育及警察人员，所以今天的讲题特提出“现行县制与县政的种种色色。”和各位比较硏究。
讲到这个问题之前，我们必须先明瞭这个题目的意义，就是要晓得怎样叫做“县制”和怎样叫做“县政”？所谓“县制”，就是县的行政制度，具体一点讲，就是县政机关的组织与办事程序之制度，这很像建筑工厂配备机器的图案。我们要兴办那种工业，这种工业上所需要的各种机器和装置机器所必要设备的厂屋应如何根据合理化科学化的原理才能配备得当，才可使生产效能特别发达，这必须首先硏究的问题。
如果配备不得当，糊里糊涂的装置起来，那一定耗费大，成本贵，出产少，这个工厂就非亏折不可。行政制度洽如工厂里的机器和各种设备体系的图案，那非巧妙的设计不能生效的。所谓“县政”，就是县的政务。具体一㸃说，就是一县所应兴应革的各种事情。这也很像工厂里的生产原料。工厂应该制造什么东西，便应该采取什么适合的原料，若要出品优良，更要选择良好的原料。我们推行政治也是一样。如要政治办得很好，第一步必须改良政治制度使增进行政的效率，第二步必须审订政务纲要，使适合当地当时的要求，这和工厂之求精良出品必须先改良机器精选原料同一道理。除此而外，行政人员之得人与否，尤关政治事业之成败，与政制政纲有同样的重要。负责执行政令的人员，也好像工厂里的技师，奉行政令之民众，犹之一般秉承技师指挥而实行工作的工人。如果技艺不精，道德卑下，则虽有精良机器，优美原料，亦决无造成良好出品之可能，甚至工厂因此倒闭。行政人员在政治中的地位亦复如此。必须才全德备，方可期其造成良好的政治。语云：“人存政举。”又云：“有治人无治法。”由此便可见行政人员之重要。
这是政治上最基本的问题。今天所讲者以县制与县政为限，人事不在今天硏究之例，暂不必讲。因为我们要改进政治，除人事问题以外，非首先改善行政制度审订行政方案（即政纲）不为功。这几年以来，行营对于剿匪省份的地方政治，所有一切改革的措施，都是根据这个原则去做的。
现在我们可以根据这个原则，从实际上来探究全国现行之各种县制与县政的利弊得失，藉以获得一个明确的比较观念、现在全国所采行的县制与县政，可分为三类：
（一）一般普通县的制度与政务；
（二）实騐县的制度与政务；
（三）剿匪省份各县的制度和政务。
一、一般普通县的政制与政务
中央政府为改良地方行政组织（即行政制度）曾经颁布县组织法通令全国施行，现在全国二千县中，至少有千余县是照这样办法办理的。但是我们就各方面实际情形检讨一下，可以看出现行县制的行政效能极不好，就是因为这种制度有几个很大的毛病：
第一，县政府本身组织之不健全与不合理。就横的方面说：在县政府之下设几个局，互相对立，如教育局，建设局，财政局，公安局等。各局局长的任免，县长在事先是毫不知道的，教育局长是由教育应直接任免，财政局长是由财政厅直接任免，公安局长是由民政厅直接任免，建设局长是由建设厅直接任免，各局之上戴了一个帽子就是县长。可是因为各局长非县长所用，而系来自各种不同背景的上级机关，与县长可说是素昧平生，而他们又直接对各厅负责，他们在法律上虽受县长的指挥监督，但事实上则并不完全接受，甚或遇事掣肘，于是形成各自为政不相为谋的支离割裂的局面。县长在这种情形之下，简直没有权力综理全县的事情。可见县政府本身就负不了整个的贵任，一切的政务，当然没有办法可以办得好的。
第二，县之上缺少就近指挥监督的机关：一省区域，大者有百余县，小者亦六七十县，范围辽湘，单位又多，而且交通不便，省政府高拱在上，真所谓“天高皇帝远。”对于各县行政之指挥监督，不易适中窍要，因此省府法令既不能普遍贯澈于各县，各县亦多不能受到省府适当的指导监督，上下脱节，关系疏远，于是形成各县各自为政的局面。县长之洁身自好者，恐怕有所兴革，最易受人民之攻击或遭上峰的驳斥，往往以多一事不如少一事为本，以致百废莫举，无所建树。狡黠者则取巧弄法，因循粉饰，甚至贪赃残民，无所不为，以致县政民生，益不可问。
第三，县以下缺少负责推行政令的补助机关：省的区域既大，省府推行政令之困难，我们已经明白，再看县的区域还是不小。我们中国比较大的县分，几乎比欧洲小国都大，就和英德的一省相比也差不多。
县政府管辖这样大的土地，统辖十几万以至几十万的人民，而下层绝无辅助的行政机关，专靠县政府几个人来办，当然是不可能的。根据中央所颁行县组织法的规定，县以下设有区公所，鄕公所，镇公所，以下为坊、闾、邻，但这都是自治的机关，自治机关又向来和官治机关是对立的。不特各有立塲，指挥不便，甚或对于政府一切措施，总是立于批评的地位，而时时加以牵掣或攻击；所以当县长的人，软弱的即受他们威胁，狡猾的即和他们妥协，这种情形，在中国政治上差不多成了一种习惯。可见自治机关匪特未能帮助政府推行政治，有时反令政治推行发生障碍。尤其关于地方安宁秩序之维持，自治职员更难于破除情面，挺身负责处理。县政府以下既无辅助行政机关作县政府与人民间的联络枢纽，所以上面一切法令至多只能到达各县，到达各县以后，便只有停止下来，再没有办法可以贯澈到各鄕各村。多年以来地方政治之毫无发展，此其最大症结之一，这是我们不能否认的事实。
一般普通县行政制度之不健全既如此，则其随之而生的种种流弊，自亦不胜枚举。尤以机关割裂，权限不清，你向民间抽捐，他向民间征税，弄得财政系统紊乱不堪，人民负担天天加重。因为县以下既无适当的组织，自然缺乏有力的管理，于是各鄕各镇遂自由编办保衞团，徒为土豪劣绅擅作威福鱼肉细民的工具。扰民害民，其结果如此之不良，恐怕是制定现行县制之初所不料的。
二、实騐县之政制而政务
晚近以来，一般人很觉得要改良国家政治，非先从基础着手改良县政治不可。于是提倡改革县政的运动，乃为国人所注目。他们所提倡县政实騐的办法，现在已在好些地方从事行。我们就现在所有实騐县所采的办法观察，大槪可分为两类：一为社会运动派，如定县、鄕平、镇平等县属之；一为政治运动派，（这是我权且假定的名词）如江宁，兰豁等县属之。现在为明瞭他们的利弊起见，兹先将各实騐县的情形大槪分别说一说：
第一、社会主义运动派的实騐县
这派人以教育为万能，主张以由下而上，逐步推进，先从教育着手，启发民智，使人民自己觉悟起来，解决他们本身的问题，然后再树立民治的甚础，来促成官治，达到改进政治的目的。
甲、定县：查实騐办法推行最早的当推河北的定县，到现在已经有十余年的历史，到廿二年七月一日正式成为实騐县。大家都知道创办者就是晏阳初先生一派人。这派人多是学者，他们的理想，以为教育是万能。他们检讨中国社会有四种最大的病根：一是“贫”，中国人除极少数人外都是很贫穷的；二是“愚”，中国人十有九是不识字的；三是“弱”，中国人一般体魄都是懦弱如病夫；四是“私”，中国人只知自私自利，只知个人至多只知一家，没有公德不知社会国家。他们觉得改革政治之道，惟有运用教育的方法，即以四大教育——“生计教育”，“文艺教育”：“衞生教育”，“公民教育”，针对“贫”，“愚”，“弱”，“私”之社会的四大病根，来谋根本的救治。他们推行这种工作的主要机关，就是平民教育促进会，以三大方式实施四大教育：即为（子）学校式；（丑）社会式；（寅）家庭式。
子、学校教育的活动方法，便是分成各种班，来分别训练成人、靑年、和儿童。训练成人的有补习班；训练靑年的有初级和高级平民学校，此外，成人和靑年都可升入生计巡回训练班；训练儿童的有鄕村小学校，此外靑年和儿童又可升入天才职业学校。
丑、社会教育的活动方法，则以平校毕业生为推行的干部，由他们组织同学会，各鄕有鄕联合会，各村有村同学会，作为四大教育活动——公民训练，文艺传播，衞生倡导，生计设施的中心。
寅、家庭教育的活动方法，便是组织各种会，如家主会，主妇会，少年会，开女会，幼童会等等。
再讲到平教会的工作计划，在民国十九年便订有十年工作计划，即以识字教育为中心工作三年，以生计教育为中心工作三年，以公民教育为中心工作四年，后来九一八变发生，觉得十年计划为时太长，乃改六年完成。即前述三种中心工作各定为二年。我们就这些情形检察一下，觉得这般学者用心之苦：实可令人敬佩，但是到现在我们可以看出他们的工作已经多是失败了。努力十余年，时间不可谓不长，每年所经费，由十余万以至二十余万，亦不可谓不多。而所收获的效果，实在远不如所预期。他们完全想靠教的方法，劝勉人家，并且又是采用由下层推到上层的办法，先从基础中工夫，用意固然很好：但是方法免错误，不知中国人心之愚顽，社会之腐败，已成积重难返之势，非由上面用雷霆万钧之力以临之，实足以动其秋毫。无怪他们努力多少年，结果仍由社会自社会，政治自政治，所谓救治贫、愚、弱、私的的，仍旧可望而不可即。这就是由于他们只迷信教育万能，忽畧政治力量之故。近三年来，他们才逐渐悟，觉得过去走了寃枉路，非另辟途径不能有所成就，于是才注重利用政治力量，请求河北省政府假以权。后来河北省政府便以委托名义把定县的政权交给他们。他们组织一个县政建设硏究院，下面分设训、实騐、硏究、调查四部，及一个秘书处。而县政的推行，则仍旧以平教会为中心，由平教会推举霍六先生为第一任县长。我们知道这位霍先生是办农村合作有名的人物、而平教会中人向来行政经騐，不甚富。每一政务的兴革，都要先经过县政硏究院硏究之后才能施行，迂缓疏濶，坐失时机，或偏于理想，格难行。加以定县政务的推行，又以一般平校学生为外层组织，作活动的干部。这班学生本来多是定县贫家子弟，人家都看不起他们。或者办事也不动幼穉，到处弄出反感，以致一切事情，都不能推动。霍生干过一年，便辞了职，由吕复继任。吕复系民初国会议员，学问品行都很好，虽年已六旬，鉴于霍县长的覆辙，不愿操之过急，凡事采用调和的手段，迄今又已年余，每感办事困难，亦亟亟求去。
于全县经费，大部由基督教会捐来，每年所费不下二三十万。试检讨他们的成绩，并无特别优长灿可观的地方。例如平民识字运动，是他们特别卖力的一件事情。据调查统计，定县人口大约四十万，七以下的人大槪还够不上识字，我们不必计算他。七岁以上的约为三十三万，男的占十七万，女的占十六万，但能识字的仅六万人，不过占全人口百分之十七。不识字的文盲，还有廿七万，占全人口百分之八十三。弄了十余年，还有如许不识字的文盲。可见他们唯一的主要工作，已经失败了。再如所谓生计教育，是提倡农村合作和改良生产及农家副业的。定县的合作事业系由华洋义赈会主办，结果不仅定县合作成绩平常，就是河北全省合作事业虽在华洋义赈会指导之下已有五六年的工夫，还赶不上江西河南的成绩，河南只办了一年，而社员之发达，合作社组织之健全，反非河北所可及。可见合作这件事情，也并不是特有成效的。再看改良生产，他们曾经改种小麦，改良棉种，结果花了很多钱，还没有什么显着的进步。我们要晓得：有好多改良事业，当然非财力有限的私人团体或一县所能举办的，必须有赖于省政府乃至中央政府通盘筹划与集中努力才能有济。如果不量力而枝枝节节零零碎碎的来做，不是成效甚微，就是殊难为继，殊不是经济的办法。讲到改良副业，譬如改良猪鸡等畜类，他们以南美洲的鸡来传种，所生的疍，也许比中国鸡疍大些，但是有一次大发鸡瘟，不晓得应该如何治疗，这些外国传种的鸡竟死完了。而中国鸡对某种细菌因为有某种固有的抵抗力，却没有遭殃。他们改良鸡种，弄了两三年，花了许多钱，结果落得一个空。这件事差不多成了一个笑话。由此种种，又可见定县的生计教育虽不能说是失败，然确不能说是成功。我们更检讨他们所谓公民教育，可说没有教育的方针和目标，也说不上有什么一贯的主义或政策，以中国当前的环境而论，公民教育还离得了民族复兴的标的吗？第一紧要的方针，当然在培食人民的国家观念和民族意识，激发人民爱国家爱民族的精神，使能一致拥护政府复兴的工作。但是定县的公民教育，恐怕也还没收到这种效果。和其他的非实騐比较，恐怕未必有显着的差别。
由以上各种情形看来，定县实騐的前途，颇不乐观。听说已发生几个破绽：一是外国捐欵靠不住，一是成绩不很优良，渐为各方面所不满，一是靠背的政治力量太薄弱，无法发展。听说有人主张迁地为良，要想再到镇平县去试騐的。
、鄕平：村治派梁漱溟先生从民国廿年起在山东鄕平创办了一个鄕村建设硏究院，以邹平为其实验域，去年又增加荷泽一县，也和定县一样以教育为改进政治社会的出发㸃，不过方法不相同而已。他们标榜的主旨，在以建设中国传统的农业文化社会为最高目标，但同时亦注重农工商业及生活工具之科学近代化。建设的范围，不限于政治经济方面，且及于社会的礼教风俗各方面。他们施政的原则为“政教一”，而其着手之处则为教育，他我以鄕村建设学院为指导中心，在各鄕各村广设学校。全县分为十四，每鄕之中，有若干村，村之多少，因鄕的区域大小而定。鄕有鄕学，村有村学，鄕学有学长一人，由高德劭者任之。梁先生自己则俨然是全县最高的老师，一切发号施令，完全出于他一个人。在复兴农业化社会的宗旨之下，发挥儒家的精神，尊贤敬老。鄕学长之下，设有学董会，由学董会推出常务学董，接负学校责任的人则是鄕理事。一切鄕学董及其他事业的首领也和学长一样，务须年高德劭之本地人士任。鄕学中的理事和教员则必须鄕村建设学院的学生充任。鄕理事之下为教导主任及教员。鄕学性质，方面固为实施学校教育之所在地，同时又是实施鄕村行政的事务所。村学也有村学长，村董事会，常务董，村理事等名称。惟村理事之下，没有教导主任，只有教员。我们为要明瞭他们在“政教合一”的原则之下施行其鄕村学制的情形，就有参看他们的组织系统之必要。
他们在鄕村建设学院之下，设了一个训练部，训练靑年学生，（相当高中或师范程度）以为推行鄕村工作的干部，由导师率领下鄕工作。他们这种组织，以年高德劭的老先生充任学长学董，不啻内阁制度国家的君主或总统，成为一种装璜门面的工具，而真正负责办事的人则为一般教导主任和理事。却是正因如此，新旧人物才融洽合作，没有定县专用一般贫穷的靑年学生所引起的流弊。但是行政效率自因此迟缓，无可讳言。他们的缺点亦复重教不重管，教又只为教化，还不是普通所谓教育。虽于改良风俗，村政，自衞和合作方面，不无成续，然亦非显有特效。讲到教育，还不及定县的发达。由此可以想见一班。到今年他们才着重政治力量的运用，从六月一日起，梁院长得山东省政府的委托，自兼邹平县县长，拿了政权，一切行政，可以独立自由做去，当然要比以前容易进步得多了。
丙、镇平：镇平实騐工作是由村治派彭禹庭这般人从民国二十年起。原来因为镇平地方多匪，彭禹庭由办理宛西地方自衞团着手，依次训练全县壮丁，编成民团，把匪患肃清之后，更就全县民团施行民众教育，半日读书，半日作工，以民团兼作学校，官兵成为师生。由此取得民众信仰，嗣后遂进而成立自治委员会，操纵地方政治。露骨一㸃说，便可说他完全成了一个团阀。县地方一切行政权，由他个人一把抓，生杀予夺，为所欲为。起初省府委派县长，他可以自由迎拒，如果委来的不合他们的意思，便叫他立即滚疍。到了后来，便根本拒绝县长到任。对于河南省政府所颁行的一切政令，他加以审查抉择后，始予施行。在他指挥之下，自行征收捐欵，办理清查户口，清丈田亩，修筑道路，设立义仓，养老恤孤，息讼振灾，以及立学校办合作，种种事业实在是办得不少，人民负担之重，实亦骇人听闻。可是令出唯行，人民绝对不敢违抗，全县祇知有彭禹庭，不知其他。这样一来，虽然充份表现自治的精神，实则成了地方割据的政治。河南省政府也曾经调兵去打了一次，但是因为地方偏僻，统治不易，而他的势力又根深蒂固，想要把他根本推翻，却又有许多困难。到民国二十二年彭禹庭被仇人暗杀，由别廷芳等继续工作，并且扩充到南阳内鄕，合上镇平已有三县。这样藉自衞武力侵夺国家政权的地方自治，实不足为训。即检讨他们所办的成绩，也有许多令人不能满意的地方，只见浓厚之地方色彩而己。他们到民国二十三年以后，才请省府农村合作委员会派员指导合作事业，今年又请定县派人帮办教育。但是以后能否走上正轨，现在还不敢断定。
第二，政治运动派的实騐县，这派人认为政治建认，必先求在上者之廉明，而后始可在消极方面不为民害，在积极方面更能从事各种利国福民的建设。例如社会秩序之维持，国民经济之建设，教育之普及，一切事业均须政治力量在上推动始能有济，所以这一派主张以政治力量来改进政治推动自治，和社会运动派所采由下而上专用教育力量以推动自治改进政治的方畧刚刚相反，因此他们所用的办法与所表现的结果也就两样，这种实騐县，现在当以江宁和兰谿两县为最着的事例。
甲、江宁：江宁自治实騐县于民国二十二年二月十日成立，同时由江苏省政府聘任委员九人至十三人，组织县政委员会，代表省政府负全权指挥监督之责。这个委员会的委员，大槪都是党国先进或对地方行政有经騐的专家，推定一人兼任县长。现在县长是中央政治学校的教授梅思平，带了一批中央政治学校毕业生在那里办事。江苏省政府特别赋予极广泛的自由决定权，因此各种行政设施，全不受牵制。此外更由省政府会议决定免解省税，因此发展地方教育，建设各种事业，不受经费困难之累。他们觉得人民之无组织与经济生活的困难，实为自治不能推行的主要因素。所以施政原则，采取“政”，“教”，“富”，“衞”合一的精神，并且以为要谋农村之发展，与自治之完成必须先树立廉洁与强有力之政府。所以首先将县府原有各局裁倂，改设民政，财政，教育，建设，公安，土地六科，以求指挥灵活，增加行政效率。
在民政方面，则就原有村里范围与习惯，合倂鄕镇废止闾邻，改编村里，裁撤区公所，改设自治指导员，成立办事处，代表县府直接巡回指导与监督该区内各鄕镇的自治事宜，完全为官治性质。自治制度则采二级制，即鄕镇与县为直接关系，至于自治指导员之设置，仅为训政时期补助二级自治制之不足，并非自治系统中之一层级、该县成立至今已有两年半，在各方面的努力，例如整理财政及地政，清查户口，整顿公安，推行合作，调剂金融，发展教育，建筑道路，都有相当的成续，不过这些成绩之得来，切实检查，自有其特殊的原因：第一，一切行政，可以自由立法自由裁决，不受省府政令的拘束；第二，全部应缴的省税不解省库，统归自收自用，并且听说从前还有军事委员会每个月补助二三万元。以这样多的钱办事，当然不会感到大困难。第三，所有一切政务，多由中央政治学校调用大批毕业学生去办，人才方面，也不成问题。这三个优点，都非其他一般县所可得兼而有的条件，纵有相当成绩，需要如许之财力人力，其他一般县还能学步吗？况且他们目前的成就离其理想之目标还远呢！
乙、兰谿：兰谿自治实騐县之设立，其意义与江宁相同。设立在江宁之后。（二十二年九月）所有组织及一切实施办法，也大体和江宁一样，也是由中央政治学校教授胡次威率领该校一批毕业生去办。其成效之可覩者，如公安之整顿，财政之清理，地政之推行，人事登记之举办，社会救济事业之扩充，和江宁亦相伯仲，而其苦干的精神，则在江宁县之上。因为兰谿的省税还是要解省库，每月仅由省府补助五千元，这些基本工作已有初步成绩，自是难能可贵了。
现在国内各实騐县的情形，大槪俱如上述。可见一般实騐的办法和成效。虽然各有不同，从某一方面或某某几方面观察不无多少成绩的表现，但其所费人力财力之巨，都远在普通县之上。如果全国二千余县都照定县、邹平、镇平、江宁、兰谿等县的办法去办，那里来这么多的经费？又从何处得那么多的学者和干部人才的帮忙？而且这种实騐县，独立行政，所有设施祇就本县设想，上级政令都可不管，都可审查抉择，而自定从违。在一省之内，多一个实騐县，便不啻多了一个独立国。设若全国各县都这样各自独立起来，国家还成体统吗？所以这种办法，至多只可作为局部的一时的实騐而已，究不是改进政治的大道。
实騐的办法，既不能普遍推及全国，那样我们要改造全国各县的县制和县政，自非另觅途径不可，亦即只有本苦干、硬干、实干的精神，参考已有的各种成规，审酌国内的一般情形，定出除旧布新的有效办法。因此行营在这几年以来，鉴于各地现行各种政治制度之不健全与政务之废弛，乃在委员长所倡三分军事七分政治的勦匪方畧之下，于各勦匪省份因事实上的需要，便澈底改行了一套新的地方政制，并且确定了一套新的中心工作，现在简畧的说一说：
第一，就制度而言：意在集中权责增进效能以便指挥监督起见，在省之下县之上特设行政督察专员。
专员制度乃集前清及民初道府知州镇守使等制之长而去其短之混合产物。因为一省区域太广，县单位太多，省府管理指挥，在在难周，不得不于省县之间特设专员以作省府之耳目手足，以收指挥监督之实效，而免隔阂敷衍之流弊，此其一；专员统辖数县，举凡一县所不能兴办的事业而同时又为数县共同需要者，专员可通盘筹划联合共同进行。例如交通，水利，防灾，合作，教育等事业都宜于联合办理，才易见功效，此其二；专员自兼一县，因其本身负有指挥监督他县之责，必竭其精力，尽先好自为之，以树立他自己的威信，资各县的模范，而可收互相观摩竞进之功。这一㸃便和实騐县的性质差不多。此其三；专员兼保安司令，对于所属各县的保安队壮丁队可以有权调度，一遇紧急匪患，便可以互相策应，因此各县治安在各县协同的自衞力量之下，较易得到保障，此其四。
其次县政府组织方面之改革，以充实组织，集中事权，教建合一，警衞联系，税收统征为原则，所以第一紧要的前提，则裁局改科。凡用人行政之权，悉集中于县长，矫正过去杂乱割裂之弊。并分设县金库以保管税收之出纳，经征处以司税收之督征，财务委员会以为地方财政之监督。县长更兼任保安队大队队长及壮丁队总队长，以策全县之治安。总之全县一切庶政，槪由县长集中负责，这样一来，县长既责无旁贷，自必悉心尽力以赴事功。
在县府以下，缺乏佐治机关，以致一切法令不能贯澈于民间，同时，从前自治的组织因人民自治能力之缺乏遂毫无作用，而且勦匪省区，自衞急于自治，故区制之改革，实有必要。应以健全行政系统利于推行政令，并督同人民自衞以维持地方秩序为目标，而且藉自衞的训练，以养成自治的能力与习惯。所以在县府以下特分区设署，即将从前区公所一类自治性质的组织，改为行政机关，而扩大其组织，增加其经费，明定其职掌。以为县政府之耳目手足，代县长就近推行一切政令。在区署以下，更实行保甲制度以为鄕村警察，联保主任和保甲长即不啻为区长之耳目手足，协助区署推行政令而实行一切警察的职务，从前县以下官民之无连系与民间之无组织无秩序的状态，从此总可逐步改善。
我们就这种制度和一般普通县比较，或是和现在的实騐县比较，可说完全是另外一套东西。有了这套制度，省县地方才澈头澈尾，成功一个有机体的合理组织，当可得到纵横联络，呼应灵敏的效果。
第二，就政务而言：欲求政治之有功效，必先斟酌时地之宜，适应一般国民之需要，以确定中心工作的方针（即施政纲要），然后依此迈进，达成目的。如果只讲求制度之应如何合理化，而忽畧中心工作的确定，则制度虽尽善尽美，亦无补于政治。必也政制政务，皆求完善无缺，才能造成良好的政治，这个道理，我在前面已经经讲过。行营在剿匪省份既已澈底改革行政制度，同时更因应客观的需要，确定了县政四大中心工作——“管”，“教”，“养”，“衞”，以针治我们中国一般社会“散”，“愚”“贫”；“弱”之四大病根。因为人民散漫没有组织，如一盘散沙，不能自治，不能团结，故需要政府“管”之；又以一般人民没有生活的智能，缺乏高尙的道德，以致社会文化及各种事业日形落后，故需要政府“教”之；再则国民经济日益衰败，生产乏术，一般人民生活非常困难，故需要政府一养”之；更以社会有匪盗的扰乱，国家受外患的威胁，而一般人民没有衞鄕衞国的能力，故需要政府保衞人民并培养人民的自衞力量。这四大工作，即为地方政府的之基本业务，而且这四大工作，互相关联，必须同时并进，缺一不可。
就其性质而言，四者之中，“养”即为“富”之源，“衞”即为“强”之本，我们政治的两大目的，即在富强。“管”“教”“养”“衞”便是达成此两大目的之四大手段。再就这四者的本末而言，“管”“教”又是达成“养”“衞”的手段，总之，我们要使国家富强，人民安乐，便应该从建设政治下手。建设政治之道，便应从国家政治基础的县政所谓四大主要工作下手。所以剿匪省份所推行的政务，不仅在解决地方的一切问题，同时和整个国家的政策互相呼应。现在这四大工作的具体实施：言管，则有保甲制度之推行，及长老队，壮了队，妇女队，儿童队等之组织；言教，则为学校教育社会教育（民众教育）之整理与发展，以及民众识字运动之厉行，新生活运动之提倡；言养，则有各种合作社之普遍组织，农村金融之紧急救济与调剂，各种生产建设如修堤，筑路，仓储，造林，移殖，垦牧之进行，以及财政税捐土地之整理，农民业佃关系之改良，国民经济建设运动之提倡；言衞，则有保甲、壮丁队、义勇队、保安团队等组织，与学校军训之设施。凡此诸端，皆在着着进行中，亦已畧具规模，其政策方针始终为一贯的和整个的，并且都是在一个行政系统之下，想表现一点苦干、硬干、实干的精神。、以上所述三种制度，既不相同，而中心工作亦互见差异，我们这样大槪比较观察一下，便可知孰得孰失了、剿匪省份的县制与县政，在豫鄂皖赣闽五省或已行之三四年，或仅行之一二载，县制方面，固已表健全的作用；工作方面，亦显见着着的进步。年来有些省区虽然不是剿匪区域，亦相率倣行，这就是由于这种政制与政纲，实在比较完善而切合中国当前一般地方的需要。现在川黔两省成了剿匪省区，并且已经开始推行这种政制与工作，所以各位无论担任行政或是教育警务，都是参加这种机构中负有重要责任的员，对于这个问题，都有切实硏究一番的必要。今天兄弟因为时间匆促，不过贡献各位一个比较的槪念，关于这个问题，兄弟曾经在四川县政人员训练所讲过“我们应怎样发挥七分政治的力量”一题，比较说得详细些，各位可以参考。