二十二 官制
《百官公卿表》云：“秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職。漠因循而不革··其後颇有所改。王莽篡位，慕從古官，而吏民弗安，亦多虐政，遂以亂亡。”《續漠·百官志》云：“漢之初興，承繼大亂，兵不及，法度草創，略依秦制，後嗣因循。至景帝，感、楚之難，始抑损諸侯王。及至武帝，多所改作，然而奢廣，民用匮乏。世祖中興，務從節约，并官省職，費减億計。”兩漢官制變遷，大略如此。漠官纯爲秦制，間有古官，亦無网實政，高后時之置太傅，武帝時之置大同馬，皆尊官而已。（赏时已省太尉，非易太尉爲大司马。）成帝以後，儒者復古之風盛，始以古官易漠官，至王莽而集其大成，然其精神仍襲秦制，此猶北周之改易官名，其職務则承漠，魏官也。景帝之改中央官，不過虚應故事。（常时有改制之学说。）其抑损諸侯官，则關係漠廷诸侯之盛衰。光武中興，所省者以郡縣爲多，中央官率依前漠，此宜分疏者。又雨漢人喜以古之公卿况漢官，遂有公卿之目。束漢《百官志》依三公九卿排列，然所謂卿者中二千石也，執金吾獨非中二千石乎？漠人恒言三公九卿，漠官實不盡與符合也
秦、漠官制之大端可得而言者，秦制爲中央集權，且爲天子集權，丞相主政，太尉主兵，御史监郡，互相维繁，而集權於天子，郡守主政，郡尉主兵，御史監郡而隸屬於丞相，太尉御史，以集權於中央。漢初丞相皆功臣，無所不统，太尉不统軍，御史大夫爲丞相之副，名雖沿秦，實丞相统理一切。太守治郡，都尉掌守典武職爲郡守之副贰，郡權全在太守。（文帝以後郡守始不能擅發兵。）漢廷於地方但遣丞相史分刺而已。景帝時，漠初功臣已盡，漠武用宦者主文書，即秦尚害之職，是爲中書，而天子集權。分遗刺史十三人部十三州，郡守之上置一监察官，郡守之權比漠初當微损。霍光辅政领尚書事，權又在於领尚書，而天子與丞相皆無權。宣帝用中書奪尚書之權，而歸天子，王鳳録尚書事，成帝翟中書，權又移於领尚書。其後何武奏置三公以分丞相之權，又與翟方進奏罷刺史置州牧，蓋欲内使三公分職，外重州牧之權，以损抑權臣，後皆復故，無所影警。成帝以來，權在领尚書之大臣，故尚漸重。（東漢尚書之重，實承缀西漢末年，说见光武之政治章。）督察之官司隸校尉、侍御史、丞相、司直皆漸重，而束漢承之。光武中典，矯西漠大臣擅權之弊，不置领尚書之官，而尚書直屬天子。（少府属官皆天子近侍之官。）三公分職，三公之權較之西漢初年之丞相则權輕，比之霍光领尚書時之丞相則權大，光武官制實沿於西漠末年而来，但移權臣之權於天子耳。光武又令刺史不還奏事，
位卑權重，以抑太守之權，又罷都尉，太守無都試之法。（無兵。）光武之官制，天子集權制也。章帝以後置録尚書以總樞機。（尚書爲枢機之職，見《郢彪傳》。）而和帝以降，母后臨朝，宦官外戚，代起專權，當時所謂宰相，仍爲録尚害，而實權则不盡如此。束漠制度原爲天子集權之制，卒於天子無權，则由母后臨朝，宦官外戚從中弄政故也。束漠末年，易刺史爲州牧，天下已，不久即亡，無足道耳。
漠代中央官，太常掌宗廟禮儀，宗正掌親屬，太僕掌舆馬，将作大匠掌宫室，衛尉掌宫門屯衛兵，光禄動掌宫殿掖門户，執金吾掌傲循京師，城門校尉掌京師城門屯兵，廷尉掌刑辟，大司農掌穀货，少府掌山海池澤之税，以给供養，大鸿掌諸侯及蠻夷，兩漢业同。復依秦舊，其中大變在成帝之置尚書員五人分领諸曹。漢初宰相權重，御史大夫爲丞相副试，雖曰“兩府”，而御史實無異丞相之執行人，故御史無所不統，（王君树椒有《御史大夫考），言其職務。）领尚書侵承相之權。尚書侵御史之權，此爲一大變。西漢末年以至束漠之亡，尚書與侍御史皆爲清要之遗。（位卑權重。）漠代兵制，以虎符發兵，出軍命將，時派遣，尉掌衡士爲南軍，孰金吾所掌爲北軍。郎中令所掌郎中侍郎之守門户充軍騎。胡廣云：“尉巡行宫中，则執金吾数於外，相爲表裹。”自武帝置八校尉以後，审制擴大，非復漠初之舊，東漠則城門校尉與北軍中侯分統，此皆在尉執金吾所统之外者也。漢初以大司晨主國家經费，少府主天子供養，武帝又置水衡，其所職當由少府分出。廷尉主刑獄，自尚書置三公曹主断獄已侵廷尉之權，束漠尚書權益重。《陳傳》言時承水平故事，吏尚切，尚決事，率近於重。尚占本爲天子掌文書機，由成帝以至束漢，漸侵九卿之權，魏，晉以後，尚書遂變马行政官，而九卿爲赘瘤也。
儒家學説影響於官制者最少，以無限制天子權力之法故也。漢代有百官會議，雖無明文规定，而可以略申人臣之意。（郎中令属官有議郎，郡有議曹，該無效果。）漠代有諫大夫與束宫官屬，所以諫天子而教太子，然而其效已微，幸儒家學説重諍諫，（《苟子·臣道篇》言諍諫賴拂之臣，《孝經》亦言諍臣諍子。）人臣直言敢諫者尚多，明君固從諫如流，暗君亦有所顧忌，但此不過補偏救弊，而世道終歸於一治一亂也。