十二 光武下
光武之得天下與高祖異，古無匹夫而爲天子之事，韓、彭之视高祖，猶儕輩耳。光武之起即人心思漠之势，以宗室中興，此其大異於高祖一也。光武即位於群雄並峙之時，君臣之位素定，非如高祖於天下大定後諸侯尊之爲天子，此其大異於高祖二也。漢初去戰國未速，人人不忘六國之事，光武諸将所封不過大縣數四，衣食租税，無地可资以爲叛逆，（贾云：“曩令类、、绛、灌據数十城而王，今雖以殘亡可也，令信、越之倫列爲微侯而居，雖至今在可也。”）此其大異於高祖三也。光武之得保全功臣，形势本與西漠不同，稱美光武君臣者過也。功臣任職，本爲西漢初年之弊政，以諸将與高祖共圆天下，未能去之，光武不以功臣任職，非光武一人之私見，乃識者所共見。鄭興上疏云：“道路流言，成口陛下若用功臣，功臣用则人位缪矣。”言光武之不以功臣任職，乃矫前漠之失。《馬武傅》云：“帝後與功臣語，從容言曰：“諸卿不遭際會，自度爵禄何所至乎？”高密侯鄧禹先對曰：‘臣少赏學周，可郡文學博士。’帝曰：‘何言之謙乎？卿鄧氏子，志行修整，何爲不掾功曹。”餘各以次對，至武，封曰：‘臣以武勇，可守尉督盗贼。’帝笑曰：“且勿爲盗賊，自致亭長，斯可矣。”武爲人嗜酒敢言，時醉在御前，面折同列，言其短長，無所避忌，帝故縱之，以爲笑樂。帝雌制御功臣，而每能回容，宥其小失。速方百珍甘，必先编賜列侯，而太官無餘。有功辄增邑赏，不任以吏職，故皆得保其福禄，终無誅者。”《贾復傳》云：“復知帝欲偃干戈，修文德，不欲功臣擁京師，乃與高密侯禹亚剽甲兵，敦儒學，帝深然之。”又云：“是時，列侯惟高密、固始，膠束三侯與公卿參議國家大事，恩遇甚厚。”鄧禹、李通、贾復皆南陽人，因得參議國事，光武之忌刻功臣可见也。冯異、寇恂新立大功，即自憂懼，耿弇平膏之後，即無尺寸之功，當時諸將惟馬援雄才大略，差與光武相假。光武言伏波論兵與我意合，而馬援以食功不止，因此見忌，光武以於西漠之福而防之深密也。又光武之遇降将亦與高祖異，高祖之時所與爲敵者乃项羽，高祖厚遇降將，所以弱项羽之势。光武所遇群盗耳，本無能爲，故光武於降將無尺土之封。《王昌傳》云：“威請求萬户侯。（杜威然王郎请。）光武曰：‘願得全身可矣。’”《劉盆子傅》云：“乃遣劉恭乞降曰：‘盆子将百萬眾降陛下，何以待之？”帝曰：‘待汝以不死耳”及令各與妻子居洛陽，（赤眉诸师。）赐宅人一區、田二其餘降卒则使之道復民伍。”《異傅》云：“褒赏降附，有功劳者，悉遣其渠帥詣京師，散其眾歸本業。（中诸。）”《耿弇傳》云：“勒兵入據其城，树十二郡旗鼓，令步兵各以其郡人詣旗下，眾尚十餘萬，幅重七千餘雨，皆翟遣歸鄉里。”
光武於建武元年即位部南，十三年平公孫述，法物始備，光武既以興復漠室相號召，故其制度多依西漠之，其所爱革者不過数事。一日省官省縣。建武六年詔曰：“夫張官置吏所以爲人也，今百姓遭，户口耗少，而縣官吏職，所置尚繁。其令司隸、州牧各實所部，省吏员，國不足置，長史可并合者，上大司徒，大司空二府。”於是條奏并省四百餘縣，吏職减损，十置其一。（《本纪》建武十三年云：“时兵革既息，天下少事，文書調役，務從寡，至十存一焉。”省事典省官相因而至，不能省事，则不能省官。）二口罷郡國都尉。建武六年初罷郡國都尉官，七年韶曰：“今国有眾軍，並多精勇，宜且罷輕申骑士材官楼船及軍假吏。”三日断州牧自還奏事，事在建武十一年。（罷郡國兵则集兵權於中央，断州牧自還奏事；则中央派遣之刺史由监察官變爲行政官，地方行政由二级制變爲三级制，太守之權遂輕於西漢。）四曰增吏禄。建武二十六年韶有司增百官俸，其千石以上减於西京舊制，六百石以下增於舊秩。（西京惟六百石以上有罪先请，建武三年詔吏不滿六百石下至墨長相有罪先请。）此四者爲光武之改制
光武起自民間，被服儒業，知天命之無常，故建武七年上占不得言聖，十九年自謂天下重器，常恐不任，日復一日，安敢遠期十年，其小心翼翼如此。《循吏傅》言其身衣大练，色無重綵，耳不聽鄭、衡之音，手不持珠玉之玩，宫房無私愛，左右無偏恩。建武十三年異國有献名馬者，日行千里，又進寶劍，贾兼百金，詔以馬駕鼓車，劍賜騎士。损上林池籞之官，廢聘望弋獵之事，其以手迹賜方國者，皆一札十行细書成文，勤约之風，行於上下，光武之敬事爱民，略可知也。束漢初年之政治無急於田宅奴婢，王莽以禁田宅奴婢不得買宣致乱，光武中興常有所省改。建武十五年詔下州郡檢墾田顷畝及户口年纪，又考實二千石長吏阿枉不平者，河南尹張及諸郡守十餘皆下狱死。《劉隆傅》云：“是時，田多以不實，又户口年紀互有增减，十五年，韶下州郡检覈其事，而刺史太守多不平均，或饒豪右，侵刻赢弱，百姓嗟怨，遮道號呼。時諸郡各遣使奏事，帝见陳留吏上有書，视之云：‘颍川、弘農可周，河南、南陽不可周。’帝洁吏由趣，吏不肯服，抵言於長壽街上得之，帝怒。時顯宗爲束海公，年十二，在幄後曰：‘吏受郡救，當欲以田相方耳。’帝曰：‘即如此，何故言河南、南陽不可周？對曰：‘河南帝城多近臣，南陽帝鄉多近親，田宅制，不可爲準。帝令虎將間吏，吏乃實首服爲顯宗對，於是遣考實，具知狀。明年隆坐微下獄，其儔十餘人皆死，帝以隆功臣，特免爲庶人。”常時宣施之法不可知，以王莽大亂之後，占田當有限制，若豪右占田太多，则不足以安置贫民，此事殺刺史太守十餘人，郡國大姓兵長群盜處處並起，其嚴重可知也。於奴婢則解放之。建武二年韶曰：“民有嫁妻賣子欲歸父母者恣聽之，敢有拘執論爲律。”六年韶王莽時吏人沒入爲奴婢。（官奴婢。）不舊法者，皆免爲庶人。七年韶曰：“吏人遭饑亂及爲青，徐贼所略爲奴婢下妻，欲去留者恣聽之，敢拘制不選，以賣人法從事。”十二年詔隴，蜀民被略爲奴婢自訟者，乃狱官未報，一切免爲庶民。十三年詔益州民自八年以來被略爲奴婢者，皆一切免爲庶民，或依託爲人下妻，欲去者，恣聽之，敢拘留者，比青、徐二州以略人法從事。十四年詔益，涼二州奴婢自八年以来自訟在所官，一切免爲庶民，賣者無還直。十一年韶曰：“天地之性人爲贵，其殺奴婢不得減罪。”又韶曰：“敢炙灼奴婢者論如律，免所炙灼者爲庶民。”韶除奴婢射傷人棄市律。是光武雖承認奴婢制度，於不合法之奴婢則免之，於奴婢之身體则加以保護，於施於奴婢不平等之法律則除之，不如王莽之康除奴婢制，於奴婢之保護則優於前也。（光武之田制雖無明文，以此假之，當亦承認私有田產，而加以限制也。）喪亂以來，多所枉。光武中興，故解放磐囚。建武五年韶曰：“其令中都官三輔郡國出繫囚，罪非犯殊死，一切勿案，見徒免爲庶人。”七年韶中都官三輔郡國出繁囚，非犯殊死，皆一切勿案，其罪见徒免马庶人，耐罪亡命，吏以文除之。解釋繁囚，乃與民更新之意，雖關係不及田宅奴婢之大，亦安民之要務也
《循吏傅》云：“光武長於民間，颇述情，见稼稍娘難，百姓病害，至天下已定，務用安静，解王莽之繁密，還漢世之輕法。···敷引公卿郎将列於禁坐，廣求民痪，觀纳風謡，故能内外匪懈，百姓宽息。自臨宰邦邑者，競能其官，若杜詩守南陽，號爲‘杜母”，任延、锡光，移變遗俗，斯其绩用之最章章者也。又第五倫，宋均之徒，亦足有可稱談。”《酷吏傅》云：“自中典以後，科網稍密，史人之嚴害者，方於前世省矣。”是光武不僅能以循吏養民，且能以文法防止官吏也，而《循史停》又云：“建武、永平之間，吏事刻深，亟以謡言單醉，轉易守長，故朱浮敷上諫書，切峻政，離意等亦規諷股勤，以長者爲言，而不能得也，所以中興之美，盖未盡焉。”在此之“吏事刻深”，即《酷吏傅》之“科網繁密”，一以爲善，一以爲不善，何哉？此由不知取吏與治民之分耳。欲求安民，必吏治，此實無可奈何，俗儒不察，故宣帝、光武皆蒙焉。（光武之重循吏，范亦知之，其曰：“建武之初，群雄方，呼者速響，婴城者相望，斯固倥德不暇之日，卓茂斯斷小宰，無他庸能，时已七十馀矣，而首加聘命，侵辭重禮，其與周、燕之君表立館何異哉”）经王莽大亂之後，而能致异平者，非光武勤於史事之效歟？
光武自建武六年即不欲用兵，其時隗嚣、公孫述猶未平，且欲置之度外，何暇於四夷，此由王莽改制以来，社會大變，民不安案，起爲群盗，不安輯之，則旋波旋起、福患摩止。《西域傅》云：“建武中皆遗使求內屬，願請都護。光武以天下初定，未遑外事，竟不許之。（永平中始置都。）”其後絕通。其不食邊功可知也。西羌舊在凉州，與漠人雜處，置護羌校尉以領之，光武從班彪之言，復以牛邯爲護羌校尉，邯卒而職省。建武十年先零寇金城、隴西，遣中郎將来歙大破之。十一年先零復寇臨洮，西太守馬援破降之，徙置天水、随西、扶風三郡。十二年武都參狼羌反，援又破降之，西羌在光武之世，未爲大害也。匈奴與彭相结，復立盧芳，使居五原，共侵北邊，建武九年命吳漢擊之，經歲無功，匈奴轉盛。十三年遂寇河束，於是徙幽，并邊人於常山關、居庸關以東，匈奴左部遂轉居塞内，乃增缘邊兵郡數千人，大築亭候修烽火。匈奴人寇日深，二十年遂至上黨、扶風、天水。二十一年復寇上谷、中山，北邊無復寧。會匈奴早蝗，赤地数千里，草木盡枯，乃遣使詣渔陽求和，二十四年款五原塞，願永爲藩蔽，扞禦北虜。（據《本纪》徙雁門、代郡、上谷三郡民置常山、居庸以東在十五年，修烽燧築亭侯在十二年，《匈奴傳》倒置）烏桓，鲜卑皆與匈奴爲寇，鈔掠北邊，自匈奴款塞，烏桓大人郝旦等於建武二十五年率眾向化，鲜卑大人於仇责、滿頭等率種人詣朝賀，慕義內屬。光武報臧宫，馬武書曰：“舍近謀遠者势而無功，舍遠謀近者逸而有终，逸政多忠臣，劳政多亂人，故曰務廣地者荒，務廣德者强，有其有者安，食人有者殘，殘诚之政，雕成必敗。”光武之不務邊功，於其利害之際，等之熟矣。
光武之政有最爲人詬病者，曰不任三公，政歸臺開。仲長统《法诚篇》曰：光武皇帝愠数世之失權，忿强臣之竊令，枉過直，政不任下，置三公，事歸臺，自此以来，三公之職，備员而已。然政有不理，猫加，而橘移外戚之家，寵被近習之登。”请人草湛恩《後漠三公年表序》，益推演之，此不可以不辨也。西漢之有强臣，自霍光始。臺者，尚書也。自霍光以来，强臣執漢柄者，有不领尚乎？光武懼大臣之專，故不以三公録尚害，束漢録尚害爲章帝以後之事。尚書爲政事之本，猶清代之軍機處。武帝以後之尚書，猶武帝以前之御史。西漢初年相臣皆起軍功，專朝政，故御史爲丞相之副，如此制度，天子爲虚位也。武帝以後，尚害起而代之，武帝之尚害即中害，故又稱中尚善。霍光時代中害、尚善並置，以至成帝時，皆有中書、尚書之爭。自成帝翟中書，王鳳以至王莽皆録尚書，以尚書爲政事之本，執政者非録尚書不可也。《漢書·龔勝傅》云：“先是，常又爲勝道高陵有子殺母者，勝白之尚書，尚書問：‘誰受？’對曰：‘受夏侯常。’尚書使勝間常。”《王莽傳》云：“太后韶尚書具其事。太后令尚書令恂詔之曰：‘詔尚書諸發兵符節，百官奏事，中黄門、期門兵皆屬莽。··詔尚書勿復受公之讓奏。”西漢末年之尚害，非西漢初年之御史乎？是则政歸臺閣爲霍光以来之事，《王莽傅》言莽之獨攬事，则云尚書不得知，是尚害之重，西漢已如此也。光武初年以禹爲大司徒，司徒即丞相之職，鄧禹置身行，不政務，乃以伏湛爲司直行大司徒事，此政在三公之證也。《宋均傅》云：“弘在位五年，坐考上黨太守無所據免歸第。”《趟熹傅》云：“坐考中山相薛修事不實免。”此非建武、永平之世政在三公之證乎。光武责三公以吏事，故不使功臣任職。《侯霸傅》云：“後千乘陽歙，清河戴涉，相代爲大司徒，坐事下獄死，自是大臣難居相任，其後河内蔡茂，京兆王况，魏郡冯勤，皆得薨位。”（《冯勤傅》云：“先是，三公多以罪退，帝贤勤，欲令以善自终。”）則光武之三公非無所職明矣。仲長统生於漢末，習見權臣擅政，三公徒擁虚名之事，遂以爲光武之制，故曰“三公之職，催員而已”。又曰“然政有不理，猎加谴责”，三公既是備員，復加以谴责，豈人情乎？光武之不以三公録尚書，乃内外相持之道，三公行政，天子亦知政事，既非如宣元時代之中善專政，（以内制外。）亦不如漠初之以御史副丞相，與霍光以来以大臣领尚書也。（以外制内。）權臣、外戚、宦官之福，乃君主制度下必有之，人君操天下之柄，非英明之主必有竊之者，不在此則在彼，故法家重主術，然無使術必行之術。仲長统之論，乃發愤之言，歸罪光武，失其矣。