第十五章 国际秩序的展望
在所有节制民主的方法中，联邦制一直是最有效的和最相宜的……联邦制是通过分割统治权力并通过只把某些特定的权利指派给政府而限制和约束统治权力的。它是不仅抑制多数而且也抑制全体人民权力的唯一方法。
——阿克顿勋爵
在任何其他领域里，世界由于放弃19世纪自由主义而付出的代价没有比在开始这种退却的国际关系领域里表现得更为明显。但是，在亲身经历所应当已经给予我们的教训中，我们只吸取了很小的部分。也许与任何其他地方相比，这里所流行的一些有关什么是合适可行的观念仍然会导致与它们的许诺适得其反的结果。
在新近的经验教训中，现在正在缓慢地和逐步地被人们体会珍惜的那一部分是：在全国规模内独立实行的诸多经济计划，就其总体效应而论，即使是从纯经济观点来看，也必定是有害的，而且它们还必定会产生国际上的严重摩擦。只要每一个国家都自由地启用从它自身的眼前利益看来认为可取的任何措施，而不考虑这些措施对于其他国家可能有何损害，那就很少有建立国际秩序或实现持久和平的希望可言。对于这一点，我们此刻已几乎无须特别强调。确实，只有计划当局能够有效地阻断一切外来的影响，才能使得许多种经济计划真正付诸实施。因此，这种计划的结果，必然是对于人员和货物流动的限制愈来愈多。
对和平的不很明显，但绝非不很真实的威胁来自那种人为地培养一国全体人民的经济团结的做法，以及在全国实行计划所产生的新的利益对立的集团。在国界的两侧，居民的生活水平就呈现出明显的差异，凭借一国的国民资格就有权分享和他国国民所分享的完全不同的成果——这是既不必要也不可取的。如果各国的资源被当作为各国自身的独占性财产，如果国际经济关系不是成为个人与个人之间的关系，而是越来越成为作为贸易实体的各个整体国家之间的关系，它们就不可避免地成为各个整体国家之间的不和及猜忌的根源。一个致命的幻想就是：认为用国家之间或有组织集团之间的谈判方式来代替围绕市场和原料展开竞争的方式就可以减少国际摩擦。这不过是用借助强力的争夺代替那种只能喻称为“斗争”的竞争，并将那种在个人之间无须诉诸武力便可决定胜负的抗争，转变为在强有力的、武装的国家之间的没有更高法律约束的抗争。这些国家同时是本身行为的最高评判者，都不听命于更高的法律，它们的代表们除了本国各自的眼前利益之外又不受任何其他因素的约束——这些国家之间的经济交易必定会导致权力的冲突。[1]
如果我们只是鼓励朝着这一方向发展的现有趋势（这种趋势在1939年前已过于明显）而不是更好地利用胜利形势，我们也许真的会发现：我们已经打败了德国的民族社会主义，而又只是创造了一个由许多个民族社会主义所组成的世界，它们虽然在具体细节上各不相同，但都同样是极权主义和民族主义的，并且相互之间不断地发生着冲突。于是，德国人之所以成为破坏者，正像他们已经对某些民族所做的那样[2]，只不过是由于他们第一个走上了一条所有其他人最后也都要跟着走的路罢了。
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那些至少部分地意识到这些危险的人，常常得出结论，认为应该搞“国际性”的经济计划，即通过某种超国家主管机构来搞。不过，虽然这可能防止一国的全国性计划所能引起的某些明显的危险，但是提倡这种雄心勃勃的构想的人们，似乎并没有想到他们的提议甚至可以造成更大的困难和危险。有意识地在全国范围内指导经济事务会引起各种问题，如果在国际范围内同样这样做，那么问题的规模必然还会更大。当那些受一项单一计划支配的人们所信奉的各种标准和价值的相似性日渐减少的时候，计划和自由之间的矛盾只能变得更为严重。要计划一个家庭的经济生活未必有多少困难，计划一个小社区生活的困难也较少。但是，随着计划规模增大，对各目标的优先顺序的意见一致程度即趋于减少，而仰仗强力和强迫的必要性则随之增大。在一个小社区里，居民在许多问题上对各项主要任务的相对重要性都能取得一致的看法，也有一致的价值标准。但是我们的网撒得越大，一致的看法就会越来越少，并且，随着一致看法的日益减少，借重于强力和强制的必要性将日益增大。
可能很容易说服任何一个国家的人民为了支援他们认为是“他们的”制铁工业或是“他们的”农业，或者为了在他们的国家中没有一个人的生活降低到某一个水平以下而做出牺牲。只要问题仅仅在于帮助那些我们所熟知其生活习惯和思维方式的人们，或者在于改进那些我们很容易想象的、对于他们自己的相应境况的看法基本上和我们的看法相同的人之间的收入分配或其工作条件，我们通常是甘愿做出某种牺牲的。但是人们只要想象哪怕在像西欧这样一个地区实行经济计划会发生什么样的问题，就必将发现这种计划完全缺乏道德基础。谁能想象竟会有一种共同的公平分配理想会使挪威渔民同意放弃改善经济收入的前景以便帮助其葡萄牙的同行，或使荷兰工人在购买他的自行车时多付价款以便帮助英格兰考文垂市的机械工人，或使法国农民缴纳更多的税金以支援意大利的工业化？
当然，那些这样轻易去蹂躏小国权利的人，有一点是对的：如果不管大国小国都在经济领域内重新取得不受限制的主权的话，我们便不能指望战后有秩序或持久和平可言。但这并不是说，我们要把甚至在一国范围内还不曾学会善加运用的权力赋予一个新的超级国家，要授权一个国际主管机构去指导各个国家如何使用它们的资源。这不过是说，必须有一种权力可以制止各个国家加害于邻国的行动，必须有一套规定一个国家可以做什么的规则，以及一个能够执行这些规则的主管机构。这样一个机构所需要的权力主要是消极性的，尤其是它必须能够对一切限制性措施说一声“不”。
我们现在普遍相信，我们需要一个国际经济主管机构，而各个国家又能同时保持其不受限制的政治主权——这远非属实，实际情况几乎恰恰相反。我们所需要和能够希望实现的，并不是把更多的权力集中在不负责任的国际经济机构的手里，而是相反赋予它一种更高的政治权力，它应能制衡各种经济利益集团，并在这些利益集团之间发生冲突的时候，由于正是它自己不参与经济角逐而能够真正保持公平。我们所需要的是这样一个国际政治主管机构：它无权指挥各个民族必须如何行动，但必须能够制止他们做损害其他民族的行动。必须委托给国际主管机构的权力，不是近年来各个国家所僭取的新权力，而是一种没有它就不能维持和平关系的最低限度的权力，也就是说，基本上是那种极度自由主义的“自由放任”国家所拥有的权力。并且，甚至比在一国范围内更为紧要的是，应当由法制来严格限制国际主管机构的这些权力。当各个国家越来越成为经济管理单位，越来越成为经济主体而不仅是监督人，任何摩擦也就都不再是个人之间的，而是作为经济管理单位的国家与国家之间的摩擦，对这种超国家主管机构的需要当然也就变得更大了。
在一种国际政府形式下，应把某些严格规定的权力移交给一个国际机构，而在其他各方面，应仍由各个国家继续负责其国内事务——这种形式当属联邦制形式。我们应该不容许在有关“联邦”（Federal Union）的宣传盛极一时的时候以一种全世界的联邦制组织的名义提出许许多多考虑不周的、常常是极端愚蠢的主张来混淆这样一个事实：联邦原则是使各个民族能够联合起来建立一个国际秩序，而对他们合理的独立愿望并不加以非分遏止的唯一形式。[7]诚然，联邦制只不过是民主政治运用到国际事务方面，是人类迄今发明的和平转变的唯一方法。不过，它是一种赋予政府有着明确和有限权力的民主政治。撇开把各个国家合并为一个单一的集权国家这种更为不可实现的理想不谈（这种集权国家的吸引力是远为显而易见的），它是实现国际法理想的唯一途径。我们一定不要自欺欺人地说，在过去把国际行为规则称作国际法时，我们所做的已经超越了仅仅表示一种虔诚的希望的程度。当我们希望防止人们互相杀戮时，我们不应满足于发表一个杀人是不合宜的宣言而了事，而应给予主管机构一种禁止它的权力。同理，如果没有一个权力机构把国际法付诸实施，就不可能有国际法。建立这样一种国际权力机构的障碍主要在于一种认为该机构必须掌握所有的、现代国家所拥有的、实际上是无限的权力的观念。但由于联邦制遵循分权原则，这绝对不是必然如此的。
这种分权制不可避免地既限制整体的权力，也将限制各个国家的权力。不错，现时流行的许多种计划也许会变成完全不可能。[8]但分权绝不会成为对所有计划的障碍。实际上，联邦制的主要优点之一，便是它能够这样来设计：使得大多数有害的计划难以实现，而同时却给值得期望的计划大开方便之门。它能阻止，或者我们能使它阻止多数种类的限制主义。它使国际性计划限于那些能够取得真正的一致意见——不论在与之有着直接利害关系的“利益集团”之间，还是在一切影响所及的人们之间——的范围。那些能够由地方实行而无须限制性措施的可取的计划形式是完全由地方自由决定的，而且决定权操纵在那些最有资格对之负责的人的手中。我们甚至可以希望，在一个联邦内部，使得各国尽量强大的那些同样的理由也将不再存在，过去的集权过程在某种程度上可能被扭转过来，而且把国家的某些权力下放给地方当局也是有可能的。
有人想通过把各个国家分头吸收进一些大的联邦制集团组织，最终也许把它们吸收进一个单一的联邦，从而终于获得世界和平——值得回忆的是，这一想法并不是什么新鲜的东西，它实际上是几乎所有19世纪自由主义思想家的理想。从常被引用的坦尼森（Tennyson）的“空战”幻想开始，接下来是人民在最后一场大战以后组成联邦的幻想。一直到18世纪的末叶，这种联邦组织的最后成功还仍然只是一种人们对于文明进展的下一个重大步骤所抱的不断重复出现的希望。19世纪的自由主义者都可能还未充分意识到，一个由各国组成的联邦组织对于他们的原则来说是一个何等不可缺少的补充[9]；但是他们当中很少有人不曾表示过他们相信这是他们的最终目标[10]。只是随着20世纪的来临，这些希望才赶在“现实政治”嚣张之前被认为是不可实现的空想。
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我们不应该大规模地重建文明。总的说来，既然避免了中央集权这种致命因素，那么小国人民的生活就会是更美好和更体面，而大国人民的生活就会是更幸福和更美满，这绝不是偶然的。如果都由一个大得远非一般人所能测度或理解的组织独揽一切权力和作出大多数重要决定，我们将丝毫不能维护和培育民主。在任何地方，只要没有很大程度的地方自治管理，没有对大众和他们的未来领导人提供一所国民教育学校，民主就从未顺利运作过。只有可以在大多数人所熟悉的事务中学习和完成承担自身的责任的地方，只有在是近邻的觉悟而不是某些有关他人的需要的理论知识在指导行动的地方，一个普通人才能真正参与公共事务，因为他们关心他所了解的世界。如果把政治行动范围搞得过大，以至于几乎只有官僚机构才能掌握有关这一政治行动的必要知识，那么个人的首创性一定会减弱，我相信那些诸如荷兰和瑞士之类的小国在这方面的经验，就连像大不列颠这一类最幸运的大国，都能够从中学到不少东西。如果我们能够创造一个适合小国生存的世界，那对我们大家都有好处。
但是，只有在一种既保证某些规章得到不折不扣地执行，又保证有权执行这些规章的主管当局不把它们用于任何其他目的的真正的法律制度框架内，小国才能像在国内场合那样在国际事务方面保持自己的独立性。虽然为了确保完成其执行共同的法律的任务，这种超国家机构必须很有权力，但是在设计这种国际机构的宪制时，必须防止国际当局以及国家当局成为暴政机构。如果我们不愿意用有时也可能妨碍把权力用于合乎愿望的目的的方法来限制权力，我们将不能防止权力被滥用。在这次战争结束时，我们将会得到的最大的机会就是：战胜的大国自己也得首先服从一个他们所有权付诸实施的规则体系，也许应该同时获得把同样的规则加之于他国的道义上的权力。
一个有效地限制国家对个人的权力的国际机构，将是对和平的一个最好保障。国际范围内的法治必须保障国家不对个人、同时保障这种新的超级国家不对各个民族国家施行暴政。我们的目标既不是具有无限权力的超级国家，也不是那种“自由国家”的散漫联合体，而必须是自由人的国家的共同体。我们在很久以来辩解说，在国际事务中，要想照我们认为是合宜的那样去做是不可能的，因为其他国家不肯照着规矩来行事。那么，战争行将结束，这将是一个机会来表明我们是诚心诚意的，并且表明我们自己也同样准备接受那些我们认为为了共同利益有必要施之于他国的、对行动自由的限制。
联邦制组织原则只需善为运用，确能成为对世界上某些最为棘手问题的最好解决办法。但是，这个原则的运用是一项极为困难的任务，并且，如果因我们在过于雄心勃勃的尝试中滥用和苛求该原则，我们就不易取得成功。也许会存在一种把任何新的国际组织搞成全方位的和世界规模的组织的强烈趋势，并且当然也会存在一种对于某种这样的综合性组织——如某种新的国际联盟——的迫切需要。很大的危险在于，如果试图单单依靠这一世界性组织，那就会把一切似乎值得置之于一个国际组织之手的任务都交付它来负责办理，而它实际上不会足够令人满意地完成这些任务。我始终确信，这种奢望乃是国际联盟软弱的根源：在它（不成功地）试图成为涵盖世界范围的机构过程中，它不得不被搞得软弱，而一个更小的，同时更为强有力的联盟也许可以成为一个维护和平的更好的工具。我相信这些理由现在仍然站得住脚，并且在英帝国和西欧国家（也许还有美国）之间能够取得某种程度的合作，但在世界范围内，这种合作却是不可能的。一个联邦组织所代表的比较密切的联合，也许其覆盖面起初甚至不能超越像西欧的某一局部地区那样狭小的一个区域，虽则它可以逐步得到扩展。
诚然，形成这些区域性联邦后，各个集团之间的战争可能性依然存在，而为了尽量减少这种危险，我们还得凭借一个更大的，但比较松散的联合体。我的看法是，对某种这样的其他组织的需要，不应当成为那些在文化、看法和标准上很相似的国家之间紧密联合的障碍，虽然我们的目标必须是尽可能防止未来的战争，但我们务必不要相信我们能够一举创立一个使得世界上任何角落里的一切战事都成为不可能的永久性组织。否则，不仅是我们这种企图将不会成功，而且我们也许会因此而失去在更为有限的范围内取得成功的机会。正如在其他大的恶行发生时的那样，为了使战争在将来成为完全不可能而采取的措施，甚至可能比战争本身还要坏得多。如果我们能够减少容易导致战争的冲突的摩擦风险，这也许就是我们所能合理地希望得到的一切。
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[1] 对于这里和以下的各点，此处只能简单论及，见莱昂内尔·罗宾斯教授所著《经济计划与国际秩序》（Economic Planning and International Order），1937年一书各章。
[2] 应特别参阅詹姆斯·伯恩汉姆的那本有意义的著作《管理革命》（Managerial Revolution），1994年。
[3] 和其他任何国家一样，我们这一国家在殖民方面的经验也充分地表明，即使像被我们理解为殖民地开发的那种温和形式的计划，不管我们愿意与否，也必定会把某些价值标准和理想强加于他们所要帮助的人们。确实，正是这种经验，使得即使是最有国际头脑的殖民专家也非常怀疑对殖民地实行“国际”共管的可行性。
[4] 如果有人仍然看不到这些困难，或相信只要抱有些许善意，就能克服所有这些困难，那么，他应该试着去关注一下把经济生活的集中管理应用于全世界范围时所将涉及的一切问题。这将对他有所助益。这将意味着或多或少有意识地力图确保白种人的优势，并使所有其他民族认为这是理所当然的。这难道还有什么疑问吗？在我找到一个神志清醒的、真正相信欧洲各民族将自愿接受由一个世界性的议会为他们决定的生活水平和发展速度的人以前，我只能把这类计划看成是荒诞的。但不幸的是，这并没有杜绝人们认真地拥护一些特定的措施，而只有在世界性管理原则是一种可实现的理想的时候，这些措施才能是正当的。
[5] 参阅曼宁（C.A.W.Manning）教授对卡尔教授所著《和平的条件》（The Conditions of Peace）一文的书评，载《国际事务评论》增刊（International Affairs Review Supplement），1942年6月。
[6] 从几方面来看，正如我最近在一个周刊里看到的那样，很为重要的是：“人们早已开始预料到在《新政治家》（New Statesman）的字里行间也会像在《泰晤士报》上那样闻到卡尔的气息。”引文见《四季风》（Four Winds），载《时与潮》（Time and Tide），1943年2月20日。
[7] 很遗憾的是，近年来向我们袭来的联邦主义著作的洪流，使得其中少数有思想的重要著作没有得到人们应有的重视。其中W.艾弗·詹宁斯（W.Ivor Jenning）教授著的小册子《西欧联邦》（A Federation for West Europe），1940年，是我们在建立一个新的欧洲政治机构的时机到来时应当特别细心参读的一本书。
[8] 有关这一点的论述可参阅笔者著《建立国家间的联邦的经济条件》（Economic Conditions of Inter-State Federation），载《新联邦季刊》（New Commonwealth Quarterly），第5卷，1939年9月。
[9] 有关这一点可参阅本书中业已引述的罗宾斯教授的著作，第240—257页。
[10] 直至19世纪末的最后数年，H.西季威克还认为：“推测在西欧国家内部将来可能发生某种一体化过程，这并未超出一个适度预测的范围；如果真的发生了这种一体化的话，那它或许会以美国为榜样，并且新的政治集体的形成将以联邦政体为基础。”[见《欧洲国家政体的发展》（The Development of European Polity），1903年辞世后出版，第439页。]